政府投资基金新规落地 地方“操盘手”迎来关键节点

经济观察报记者 王雅洁

2026年1月14日晚间，沈青还在办公室加班。作为一家省级政府投资基金管理公司的投资总监，她正在抓紧修改本省2026年度基金投资策略草案。

此刻，距离国家发改委等四部门联合发布《关于加强政府投资基金布局规划和投向指导的工作办法》（下称《工作办法》），刚过去两天。《工作办法》发布后，沈青开始加班研读文件，思考如何调整投资方向。她对经济观察报记者说，她最核心的感受是，“导航仪”“指挥棒”都更清晰了，但对地方基金的专业能力和执行精度要求也更高了。

沈青所指的“导航仪”，是《工作办法》首次在国家层面对政府投资基金的布局和投向作出的系统规范。

她所说的“指挥棒”，是与《工作办法》同步发布的《政府投资基金投向评价管理办法》，将建立覆盖基金运营全过程的评价体系，其结果将作为预算安排、基金存续调整的重要依据。

沈青的忙碌与调整，正是新规在地方政府投资基金领域激起的第一朵浪花。在这个节点，政府投资基金行业正式迈入以“规范发展、提质增效”为特征的新阶段。该行业自2010年前后兴起，在推动产业升级和科技创新中扮演了重要角色，但也伴生着定位模糊、同质化竞争等问题。

在国家发改委相关负责人看来，新规出台旨在解决一些政府投资基金“与地方资源禀赋和产业基础不匹配、基金定位不清、投向同质化等问题”。

新规之下，数个像沈青这样的地方政府投资基金“操盘手”、被投企业、合作管理机构将如何反应与调整？他们正面临哪些新的困惑与挑战？又在探索哪些新的可能？

风向与行动

《工作办法》一发布，地方政府投资基金领域的“行动派”们便已开始忙碌。

这份《工作办法》连同同步发布的《政府投资基金投向评价管理办法》，共同构成了未来政府投资基金运作的核心框架。其要点集中在三方面：一是明确“投向哪”，要求基金必须符合国家重大规划和产业目录，支持重大战略、重点领域和薄弱环节，并首次清晰界定了国家级与地方基金的不同定位；二是规范“怎么投”，强调投早、投小、投长期、投硬科技；三是健全“谁来管”的评价体系，建立覆盖基金运营全过程的评价机制，将结果与预算、存续等挂钩。特别是“央地分工”与“全过程评价”，被视为此次新规最具新意的关键所在。《工作办法》明确要求，国家级基金要“立足全局”，地方基金则需“因地制宜”，结合本地产业基础选择投资方向，重点支持产业升级、创新能力提升及中小企业孵化。

距离沈青一千多公里外的江苏省，无锡市金融局一位处长向经济观察报记者透露，自2025年国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》后，“各地对S基金（SecondaryFund，私募股权二级市场基金）的布局明显加速”。而新规中关于优化布局、鼓励整合的要求，让他们正在筹划的、旨在盘活存量基金资产的S基金方案，有了更明确的政策依据。

该处长表示，方向是对的，现在要加快落地细节。他们正在研究如何设计基金架构，既能吸引社会资本参与，又能确保资金最终流向符合新规导向的本地重点产业。

几乎在新规发布的同时，一些地方早已启动的调整步伐正在加快。2025年2月，江西省首只省级S基金——江西润信赣投接力基金完成备案，从筹备到备案仅用了不到半年。该基金相关负责人对记者表示，新规强调“优化生产力布局”和“有序整合”，正是他们设立S基金，通过受让存量份额来引导资本聚焦优势产业的初衷。

同样感受到风向变化的，还有身处科技创新一线的企业。

纯钧新材料（深圳）有限公司融资负责人马晓伟对新规中“投早、投小、投长期、投硬科技”的表述倍感振奋：“这给了像我们这样专注于前沿材料研发的早期科技公司更强的信号，政府引导资本会更耐心、更坚定地支持真正的创新。”

这种“风向”的传导是立体的。一方面，省级层面在快速制定“重点投资领域清单”。另一方面，市、区级基金和国企已在据此调整策略。

浙江已经发布了相关实施方案，明确提出推进股权投资份额转让试点。当地一家区级国有资本运营平台的投资经理王经理告诉记者，他们近期的工作重点就是梳理旗下参股的子基金和直投项目，“对照着新规的正面清单（鼓励类产业）和可能的负面约束，做一次全面的‘体检’，为后续的优化和可能的整合做准备。”

这种“校准”动作在投资管理机构中同样明显。

经济观察报从上海一家长期与多地政府投资基金合作的私募股权机构获悉，该机构1月15日当天召开内部会议，重新评估所有在管及拟投标的。以前和地方合作，该机构有时会面临“招商引资”短期压力。新规强调“政策性定位”和长期价值，该机构和地方政府出资人的沟通语言正在趋同，这有利于做出更纯粹、更专业的投资决策。

从省级部门的清单制定，到地市平台的基金梳理，再到市场化管理机构的项目重估，一场围绕新规要求的全方位、多层次“对标”与“校准”，正在政府投资基金涉及的各个参与方中同步展开。

磨合与疑虑

尽管行动迅速，但在推动新规落地的具体过程中，各种现实的困惑与挑战随之浮现。这些问题中，有些是行业长期存在的顽疾，但在新规的明确导向和严格要求下，其解决变得更为紧迫，也浮现出新的表现形态。

首当其冲的，是长期存在的政策性目标与市场化运作之间的张力如何在新框架下找到新平衡。这一矛盾虽非新生，但在新规强化“政策性定位”和建立严格“投向评价”的背景下，如何设计兼顾政策目标与市场回报的机制，成为一个必须直面的核心议题。

金浦产业投资基金管理有限公司（下称“金浦投资”）有关负责人认为，长期以来，政策性目标与市场化盈利目标之间存在矛盾。政府希望“招商落地”“产业引导”，而基金管理人追求回报，容易导致投资方向偏离政策初衷。

新规虽强化了政策性定位，并为投资机构指明了方向，但在实际操作中，“引导”与“回报”的平衡点仍需艰难摸索。

华南一家政府投资基金负责人向经济观察报记者透露了他的烦恼：“新规要求我们‘投早投小’，但早期项目风险高、失败率高，如何建立与之匹配的容错机制和考核体系？这是新规将‘投早投小’摆在更突出位置后，我们必须马上解决的现实难题。如果单纯用财务回报来考核，团队很难有积极性；但如果完全不计回报，资金使用效率又无法保障。”

其次，地方经济发展中传统的“KPI导向”与新规要求的“因地制宜”“长期培育”之间，或存在“偏差”。

广东省创业投资协会秘书长肖飞在2025年9月曾指出，当前部分地方招商存在明显的KPI导向问题，招商部门只关注“引进企业数量”“总部落地数”等短期指标，却忽视企业能否带来长期税收与GDP贡献。

新规旨在纠正这种短视行为，但扭转惯性并非易事。

西部省份的一名政府投资基金人士表示：“上级考核和产业培育的长周期之间存在矛盾。我们当然知道培育本地特色产业集群更重要，但一个项目从孵化到产生显著经济效益可能需要七八年，而我们的部分考核周期还是以年度或任期来计。”

再者，新规强调的“央地协同”与“差异化发展”，在具体协同机制上仍待明确。国家级基金与地方基金如何避免投资重叠，又如何形成接力与合力？

上述西部省份投资基金的人士说：“想法很好，但沟通成本很高。国家级基金关注全国布局和关键技术，我们更关注项目能否在本地形成产业链。有时候双方看中的项目重点并不完全一致，协调起来很费劲。”

此外，存量基金的整合与调整，涉及复杂的利益格局。新规第十一条提出，同一地区同类基金较多、投资领域明显交叉重合的，应当依法依规及时调整并在存续期满后有序退出。金浦投资有关负责人认为，这是直面存量问题的重要举措。

但地方执行者面临现实难题。

很多基金是在不同时期、由不同部门牵头设立的，出资人结构多元，有的基金的出资人还涉及社会资本。

一名江苏地方财政系统人士坦言，“整合”二字说起来简单，做起来涉及清算、审计、协议重谈等一系列复杂问题，需要高超的操作智慧和稳妥的推进节奏。

这些磨合中的疑虑与挑战表明，一份顶层设计的文件要转化为基层的可行实践，中间仍有大量具体问题需要求解。

节点与重构

这是一个关键的政策节点，促使各方都重新思考并重构在政府投资基金生态中的定位与价值。

对于地方政府投资基金本身，核心课题是如何在“全国一盘棋”中找准自己的差异化发展路径。

第三方研究机构“投中研究院”院长汪恭彬认为，本轮新规优化布局规划，强调央地协同与差异化发展：国家级基金要“立足全局”“抓大放小”，地方基金则需“找准定位”“因地制宜”。这种清晰分工意味着更科学的全国布局。

沈青反思，过去，一些地方政府投资基金是“捡到篮子里都是菜”，有点追风口的意思。半导体热就全投半导体，新能源火就扎堆新能源。现在新规要求结合本地产业基础，这促使其向深度产业研究转型。

她自问：“我们的优势到底是什么？是上游原材料，是中游制造，还是下游应用场景？想清楚了，投资才能更精准。”

这种“精准化”的探索，在更早时候就已萌芽。

政府投资基金资深从业人士陈默在接受媒体采访时表示，基金的初衷是培育产业，现实中一只基金设立后很难说就是为了招商，更多是围绕地方的核心优势产业，赋能当地发展。

沈青也持类似观点：“不以招商引资为目的并不是基金招商不能做，基金以投资优质项目为目标，客观上会拉动区域经济发展。”在新规框架下，这种通过赋能产业、自然形成集聚效应的“招商”，其价值将更为凸显。

对于参与的合作管理机构，新规意味着合作模式的深化。单纯的资金管理角色正在向“产业合伙人”转变。前述西部省份基金人士表示，他们正在组建专门的“产业赋能团队”，为被投企业提供战略规划、人才引进、市场对接等增值服务。该人士认为，地方出资人看重的将不仅是投资眼光，更是其帮助企业成长，进而带动地方产业的能力。

中国宏观经济研究院经济所研究员刘国艳认为，布局规划和投向指导所明确的重点方向与目标，是后续评价的核心依据与基准，体现了“以规划引领评价”。而评价的结果与经验，又能为未来基金布局和投向的优化调整提供实证参考和决策支持，实现“以评价反馈规划”。这一“规划—评价”管理闭环的形成，正是行业走向精细化、科学化治理的标志。

一些前沿领域的实践，已经展现出在新规精神下更富成效的探索。例如在数据资产化领域，长沙、长春、南宁、扬州等多地国企，通过将数据资源确权、评估、入表乃至融资，形成了“数据—资产—资金—数据”的价值循环。这类探索契合新规“推动科技创新和产业创新深度融合”的要求，为政府投资基金支持轻资产、高成长的科技型企业提供了新的范本和工具。

刘国艳总结，这是一个从规模扩张到质量提升的转折点。对于地方政府投资基金的每一位参与者而言，新规的出台不是终点，而是一个崭新而更富挑战的起点。如何在明确的“导航”和严格的“指挥”下，驾驶好基金这艘船，穿越市场与政策交织的复杂水域，抵达培育产业、促进创新的彼岸，考验才刚刚开始。

（应受访者要求，文中沈青为化名）