基建从业者的“黄金时代”，和政策共舞｜我们的四分之一世纪

编者按：2025年，经济观察报以“我们的四分之一世纪”为年终特刊主题，旨在通过数十位时代亲历者的故事，共绘一幅属于这段岁月的集体记忆图谱。

2025年冬，北京金融街通泰大厦的办公室里，52岁的大岳咨询CEO姜卫东回忆着自己的职业生涯。从1996年兰州大学毕业进入中铁建、1999年借调至中咨公司到2004年年末入职大岳咨询，他经历和参与了几乎中国基础设施建设的各个阶段。

姜卫东说：“有意思的是，回头看我这些年职业生涯的变化，基本跟基础设施投融资的节奏变动一致。”

姜卫东的经历，是一代基建人在市场化转型中的缩影。在过去四分之一世纪，中国掀起了前所未有的基础设施建设浪潮。地铁、高铁、高速公路……动辄以十亿计的项目在全国铺开。基建投资模式从政府投资主导到“土地财政”再到PPP模式，经历了数次变动。

这些工程项目的建设也让从业者获益颇丰，成为不少人成家立业的根基所在。但红利期总会过去，姜卫东说：“政策红利，一辈子可能就遇到一次，幸运的是，我们正好赶上了。”

毕业季

1992年，姜卫东从江苏农村考入兰州大学经济系。1996年，姜卫东本科毕业。不幸的是，当时高校毕业生就业开始进入“双轨制”这一过渡期，即从国家分配为主转变到在市场中自主择业。“前几年的经济系毕业生，不少进入令人羡慕的银行、外贸部门或高校，到我们这一届就突然要开始自己找工作了。”

姜卫东的同学们各寻出路：大部分进入了体制内单位，个别进入市场化企业。姜卫东，靠着一个亲戚介绍，进入中国铁道建筑集团（下称“中铁建”）。对他而言，这不仅是一份工作，更是摆脱农村命运的“铁饭碗”。

1996年9月，姜卫东背着简单的行囊，开启了在中铁建的职业生涯。彼时，中铁建的项目多数在偏僻的地方，不少在山区荒漠。姜卫东还算幸运的，当时他参与的项目主要是高速公路，项目地位于苏北老家和山东青岛。

大部分时候，他都住在项目部搭建的临时指挥部，“好在当时我负责验工计价和合同管理，比风吹日晒，好天一身灰、雨天一身泥、没白天没晚上的技术人员要好多了”。当时，姜卫东每月一千多元的工资，这在当时已是令人羡慕的收入。

90年代末期，为了对冲亚洲金融危机的影响，中国开始加大基础设施投入，高速公路、铁路等基础设施建设逐步提速。

1999年，一个偶然的机会改变了姜卫东的职业轨迹。当时，中国国际工程咨询有限公司（下称“中咨公司”）承接了深圳地铁一号线的监理业务，由于缺乏专业人才，从中铁建、中铁工等原铁道部下属工程局、设计院等单位“借调”人员。姜卫东成为借调团队的一员。

2000年前后，随着深圳、广州等沿海城市经济快速发展，城市轨道交通建设开始起步，除了北京、天津、上海等老牌地铁城市，广州、深圳也开始地铁建设。由于当时市场化机制尚未成熟，项目投资主体仍是政府。

在深圳地铁的三年，姜卫东主要负责投资管理，每天对着厚厚的图纸和核算表，核对工程量和费用。“地铁预算比高速公路复杂，工作量要大。”他说。

深圳地铁一号线由中咨公司承担总监办职能，“当时地铁还是比较新的领域，各方对地铁的管理经验也不多，客观说，来自中咨公司和铁道部借调的总监办专家们做了很多工作。”

这一段经历让他对基建项目的全流程管理有了更深刻地理解。

2002年，中咨公司在深圳正式成立分公司，邀请姜卫东入职，但他犹豫了。“那时候还是想回中铁建，但是发现回去没有合适的岗位”。最终，他选择离开深圳，转战天津地铁，继续从事监理管理工作。

第二次转折

2004年，姜卫东的职业生涯迎来了第二次重要转折。这一年，住建部出台《市政基础设施特许经营管理办法》，明确鼓励社会资本参与污水、垃圾处理等市政设施建设，基础设施市场化在国内广泛开展。“当时以污水、垃圾、燃气项目的BOT（建造－运营－移交）和TOT（转让－经营－转让）为主，供热、自来水等行业也开始有项目以市场化方式建设”。

彼时，大岳咨询正在实施北京地铁4号线PPP（政府与社会资本合作）项目，这是国内轨道交通领域首个市场化运作的项目，公司希望引进对地铁行业有一定了解的专业人员参与。姜卫东通过招聘信息投递简历，顺利入职。

“那时候对PPP完全没概念，只知道是‘市场化运作’，不只政府出钱，社会资本也要投进来，”姜卫东说。北京地铁4号线的PPP模式，在当时是地铁领域“市场化投融资”的一次重要尝试。

2006年，北京地铁4号线PPP项目顺利落地。不少启动了地铁建设的省会城市，也希望引进北京地铁4号线PPP模式，通过市场化方式引入社会资本减轻财政压力，同时学习先进的运营经验。但由于投资金额巨大，轨道交通领域的市场化推动较为缓慢，甚至一度推行停滞。

2006年底，姜卫东所在项目组进驻某省会城市，负责当地地铁PPP项目的咨询服务。“五个人在市政府旁边租了一套房子，前后四年，经历了几任市领导更替，香港地铁、法国康运思作为意向投资人参与。但最后项目没成，算下来还亏了钱”，他回忆。

后来他分析，项目没有推进下去的核心原因有两个：一是各方对地铁市场化的认识没有统一，比如市场化带来的资金成本改变、效率提升和体制机制的改变等；第二个原因更实际：当时土地财政开始崛起，城投平台也开始进入大发展阶段，地方政府融资容易了，“地方政府地铁建设不差钱了”。

2008年“四万亿”投资计划出台后，政府主导的基础设施建设热潮袭来。“‘四万亿’下来，政府手里有钱了，通过市场化融资的项目自然少了，”姜卫东说。“2010年、2011年前后，大岳咨询公司一年的营收基本维持在三千多万元，增量较少，不少资深同事因为发展瓶颈选择离开。”

2011年，38岁的姜卫东也借着一个机会重回体制内，加入天津地铁集团，担任集团企管部副部长。“那时候觉得，快40岁了，折腾不动了，体制内的安稳更重要”。当时一年收入20万至30万元，跟大岳咨询差不多，但在体制内算是高得了。“现在回想，应该是得益于那些年城投大发展，所以待遇还可以”。

在天津地铁的四年，姜卫东主要负责企业管理和资产经营，远离了市场化的喧嚣。但他能明显感受到，地方政府的资金压力正在逐渐增大。“地铁建设资金通过财政、土地、银行贷款等方式筹集；地铁运营需要政府补贴，和政府要钱很难。”他说。2014年后，中央强化地方政府债务管理，地方政府的债务压力凸显，市场化的需求，又悄然复苏。

姜卫东也在这个时候离开了天津地铁。

PPP时代

2014年底，姜卫东接到了北京大岳咨询董事长金永祥的电话，邀请他重返大岳咨询。“金总说，现在市场化的机会又来了，地方政府缺钱，PPP模式又热起来了。”

2014年，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》，严控地方政府新增债务，社会资本成为基础设施建设投资的重要力量，PPP模式迎来了前所未有的发展机遇。

2015年，姜卫东带着在天津地铁的同事重返大岳咨询。这一次，他感受到了与以往截然不同的市场环境：“以前是我们找项目，现在是项目找上门，基础设施领域大规模推进PPP模式”。

在当时的PPP咨询市场，有经验的公司不多，“地方政府听完我们公司介绍和项目运作PPP的理解，很容易就达成合作，各方也会主动邀请或推荐我们咨询”。

2015至2017年，是PPP行业的“黄金三年”，也是姜卫东职业生涯中最忙碌的时期。

“一周跑几个城市是常态，我们不少同事一年200多天在外出差。飞机、高铁、大巴，到一个城市拜访完客户、回来写项目建议书、再换下一个城市，时间非常紧张”。记得有一次，为了赶早晨去牡丹江的飞机，他在首都机场的快捷酒店住了一夜，“6点多的飞机，凌晨4点就得起，那时候虽然辛苦，但不觉得累，因为有做不完的项目”。

这一时期，PPP政策的密集出台和地方政府积极响应。2015年，财政部推出PPP示范项目，各地纷纷成立PPP中心，社会资本参与基础设施建设的热情高涨。

姜卫东说：“那时候的项目，咨询费用也较高。”他的团队从最初只有2人，很快扩张到近70人，营收相当于此前大岳咨询整个公司的营收。

但好景并没有维持几年。

2017年后，PPP市场开始规范，不少不合规的项目被清理。三年后，疫情的暴发也给行业带来了冲击。

姜卫东的团队保持了基本的稳定，这得益于他团队的均衡布局。他负责的事业部，覆盖了浙江、江苏、山东、天津、陕西等多个省份，“陕西的市场降温了，天津的地铁项目能顶上；江苏的业务下滑了，浙江的片区开发又起来了”。

但整个行业的热潮已经过去了。

2023年底，国家发展改革委出台《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，将基础设施投融资市场化进行了新的阶段。“这一阶段，我们参与了一些新机制项目，但从项目数量上，较以前下降较多，受到了一定影响”。

2025年，姜卫东已经成为大岳咨询公司的总经理。回顾这些年的市场化经历，姜卫东感慨万千：“2015年至2017年的PPP浪潮，对我们从事基础设施投融资市场化咨询的人员来说，是政策红利期，一辈子可能就遇到一次。幸运的是，我们正好赶上了。”