央行双支柱调控框架方向渐明，潘功胜详解我国宏观审慎管理体系

21世纪经济报道记者唐婧  10月27日下午，以“创新、变革、重塑下的全球金融发展”为主题的2025金融街论坛年会在京开幕。会上，中国人民银行行长潘功胜以“中国宏观审慎管理体系的建设实践与未来演进”发表演讲。

党的十九大提出，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。近年来，中国人民银行有序推进，取得重要进展。刚刚召开的党的二十届四中全会进一步提出，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系。

在去年6月份的陆家嘴论坛上，潘功胜对中国未来货币政策框架的演进作了比较系统的介绍。在2025金融街论坛开幕式上，潘功胜对中国宏观审慎管理体系的演进方向进行了深入阐释。 

潘功胜坦言，比较来看，货币政策是中央银行传统职责，制度框架比较清晰成熟；宏观审慎管理全球虽然也有不少实践，但起步不久，仍处于不断探索和完善的过程中。在构建覆盖全面的宏观审慎管理体系方面，人民银行主要有以下四大重点工作方向：一是更好覆盖宏观经济运行和金融风险的关联性；二是更好覆盖金融市场的运行；三是更好覆盖系统重要性金融机构；四是更好覆盖国际经济和金融市场风险的外溢影响。

记者了解到，夯实系统重要性金融机构附加监管将是央行完善宏观审慎制度和管理框架的重要内容之一。潘功胜透露，下一步需要全面评估认定系统重要性银行、保险等金融机构和金融基础设施，在常规监管基础上，实施与其系统重要性程度相匹配的附加监管措施。

在谈及如何加快构建覆盖全面的宏观审慎管理体系时，潘功胜亦强调，要强化系统重要性银行附加监管，充分发挥逆周期资本缓冲、恢复与处置计划等作用。适时发布系统重要性保险公司名单，推动附加监管工作落地。

在开幕式上，潘功胜还宣布了恢复公开市场国债买卖操作、进一步优化数字人民币管理体系、研究实施支持个人修复信用的政策措施等一系列重磅举措，并对市场密切关注的稳定币作出表态。

潘功胜明确，2017年以来，人民银行会同相关部门先后发布了多项防范和处置境内虚拟货币交易炒作风险的政策文件，目前这些政策文件仍然有效。下一步，人民银行将会同执法部门继续打击境内虚拟货币的经营和炒作，维护经济金融秩序，同时密切跟踪、动态评估境外稳定币的发展。 

潘功胜介绍，宏观审慎管理体系是在防范系统性金融风险中发挥积极作用的一整套制度安排。下一阶段，人民银行将重点强化系统性金融风险的监测和评估体系。

监测方面，持续提升国家金融基础数据库对重点领域风险的动态监测功能；充分发挥银行间市场交易报告库作用，高频汇集并监测金融市场交易行为。评估方面，人民银行正研究将2016年设立的宏观审慎评估（MPA）拆分为两部分，一部分聚焦评估货币政策的执行情况，另一部分聚焦宏观审慎和金融稳定评估，服务于宏观审慎管理。

“目前，MPA拆分已经形成初步方案，后续我们将与金融机构沟通，进一步完善后执行。”潘功胜在开幕式上透露。

有分析人士告诉记者，未来宏观审慎评估（MPA）将更加聚焦服务货币政策执行和传导。2016年，宏观审慎评估框架建立以来，在加强金融宏观调控、优化信贷结构、强化利率和汇率自律等方面发挥了重要作用，并一定程度承担了识别系统性金融风险的职责。

据其介绍，随着宏观审慎政策框架和央行金融机构评级不断完善，宏观审慎评估（MPA）将更多立足于服务货币政策执行的定位，体现促进提高货币政策传导效率的内涵，通过发挥好导向作用，引导金融机构贯彻执行好货币政策，畅通货币政策传导机制，加大对重点领域和薄弱环节的信贷支持力度。

谈及下一阶段的工作部署，潘功胜明确，下一步，人民银行将持续丰富宏观审慎管理工具箱，提升系统化、规范化、实战化水平。同时，还要不断健全协同高效的宏观审慎管理治理机制。

可以预见的是，央行今年1月设立的宏观审慎和金融稳定委员会将在宏观审慎管理的统筹协调中发挥重要作用。其负责加强分析研判系统性金融风险状况，研究制定宏观审慎和金融稳定政策，加强涉及宏观审慎管理和金融稳定的重大事项分析研究、沟通协商和推动落实。

潘功胜强调，下一步，人民银行将加强货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管以及与财政政策、产业政策等协同配合，形成合力。严肃财经纪律、市场纪律和监管规则，防范风险外溢和道德风险。加快推动人民银行法、金融稳定法等立法修法，强化宏观审慎管理的法治保障。

在本次开幕式上，业内期待已久的公开市场国债买卖终于官宣重启。潘功胜表示，今年初，考虑到债券市场供求不平衡压力较大、市场风险有所累积，人民银行暂停了国债买卖。目前，债市整体运行良好，人民银行将恢复公开市场国债买卖操作。 

潘功胜介绍，去年，人民银行落实中央金融工作会议部署，在二级市场开始国债买卖操作。这是丰富货币政策工具箱、增强国债金融功能、发挥国债收益率曲线定价基准作用、增进货币政策与财政政策相互协同的重要举措，也有利于我国债券市场改革发展和金融机构提升做市定价能力。实践中，人民银行根据基础货币投放需要，兼顾债券市场供求和收益率曲线形态变化等情况，灵活开展国债买卖双向操作，保障货币政策顺畅传导和金融市场平稳运行。

针对央行重启国债买卖的原因，中信证券首席经济学家明明解读称，今年以来，国债和地方债发行量明显增加。年末地方政府债动用结存限额，宽财继续政发力的环境下，央行重启国债买卖，既有效配合财政端发力，也有助于稳定债市利率运行。

明明进一步分析，年初央行暂停国债买卖，主要源于国债市场供不应求。从全年看，政府债供给整体高于往年同期，央行恢复国债买卖，一方面有利于增加中长期流动性供给，另一方面也是为了强化央行对债市收益率曲线的引导，保障货币政策顺畅传导和金融市场平稳运行。随着国债买卖恢复，国债收益率曲线将更加平稳，期限利差有望收窄，实体经济融资成本有效下降。

远东资信研究院副院长张林告诉记者，央行年初暂停国债买卖的原因是充分考虑到当时国债收益率下行节奏的问题。目前，受出口韧性超预期、股债跷跷板等因素影响，债市单向调整的阶段已经过去。央行还明确提出取消对债券回购的质押券冻结要求，使得恢复公开市场国债买卖的条件更加友好。此外，三季度GDP增速录得4.8%,，央行重启买卖国债有助于更好的调节流动性以稳定经济增长大盘。

张林还称，公开市场国债买卖是央行丰富货币政策工具箱、加强流动性管理和基础货币管理的重要手段，有助于形成更加合理有效的国债利率曲线，也有助于更好的协同货币政策和财政政策效果。

继潘功胜在2025陆家嘴论坛开幕式上宣布设立数字人民币国际运营中心、负责数字人民币跨境合作和使用之后，其又在本次开幕式上宣布，在北京设立数字人民币运营管理中心，负责数字人民币系统的建设、运行和维护，促进数字人民币发展，助力首都国家金融管理中心建设。 

潘功胜还称，下一步，人民银行将进一步优化数字人民币管理体系，研究优化数字人民币在货币层次之中的定位，支持更多商业银行成为数字人民币业务运营机构。

在不久前的2025Inclusion外滩大会上，中国人民银行数字货币研究所所长穆长春表示，数字人民币目前是央行的直接负债，应该考虑实现责权利一致。让老百姓和企业手握闲置不生息的资产也会失去货币的时间价值。

穆长春认为，为保障货币供应量与经济增长加上价格预期相适应，同时提升商业银行和用户的积极性，应该对数字人民币的计量框架进行升级，同时通过币串和全局统一账本等业务技术特性，为实体经济发展提供更好的货币服务。

事实上，关于数字人民币需要调整M0定位的声音由来已久。早在2023年1月，中国国际期货有限公司总经理、中国银行原副行长王永利曾撰文表示，将数字人民币定位于现金（自2022年12月开始央行将其统计到M0中），容易被理解成只能用于替代现金或作为现金的补充，只能用于小额零售支付，不能用于大额支付，更不能用于银行贷款并派生新的数字人民币（存款）以及用于其他金融业务。

央行参事、清华大学五道口金融学院金融发展与监管科技研究中心主任张健华近期在媒体专访中也表示，数字人民币M0的定位无法满足用户在借贷、投资等更广阔交易场景的应用，对个人和企业缺乏激励。因此，未来数字人民币需要调整M0定位，逐步向M1、M2功能延伸。

一是探索调整数字人民币100%准备金率的安排，探索实施部分准备金制度，或许可以向当前5%-7.5%的法定存款准备金率靠拢。同时，参照法定存款准备金利率，向运营机构缴纳的数字人民币准备金付息。

二是允许商业银行对用户放在数字人民币钱包中的余额付息，让数字人民币钱包中的余额变成居民的存款。由此，老百姓和企业才有持有数字人民币的动力。

三是允许商业银行将法定存款准备金之外的数字人民币作为银行表内负债，用于贷款和投资，实现数字人民币的货币派生功能。

此外，张健华还建议，推动数字人民币从零售型央行数字货币向批发型央行数字货币转变，即让数字人民币应用于中央银行和金融机构之间，比如金融同业交易等，这将在很大程度上扩展数字人民币应用范围。