财政预算绩效评估：一个难打低的分数

2026年三季度陆续披露的部分省份2025年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”）显示，财政绩效的全面实施依然存在一些问题。

比如山西省审计报告提及，在批复下达预算时，未同步批复下达47个项目、299.49亿元的预算绩效目标。

天津市审计报告也提及，2021年至2025年下达的6.41亿元市级补助资金，同样未同步批复绩效目标。

内蒙古的审计报告中提出，7个部门的42个项目绩效目标脱离实际，有的目标设置过低，有的全部设定“显著提高”“不断降低”等无法衡量的指标。4个部门绩效自评结果失真失实，绩效指标未实现却自评满分或优秀。

预算绩效管理是以预算为对象开展的绩效管理。它将绩效管理理念和方法贯穿于预算编制、执行、监督全过程，使之与预算管理有机融合。这也是一项推进已久的财政体制改革事项。

在部分地区，财政绩效管理对提高财政使用效率已经起到了积极作用，但仍有一些地区的财政绩效管理工作较为薄弱。

一位在东部某沿海地级市财政系统工作了二十多年的人士认为，当前绩效评价的影响力有限：它是流程上必要的一环，却很难影响真正的财政预算执行。

某中央部门财务人士与上述市级财政人士的观点一致。他说，预算绩效不是财政资金立项和支出的核心决定因素，因此也就无法真正在资金分配和项目立项中起到决定性作用。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇认为，预算绩效更多是一种理念和有效的制度安排，通过政府过紧日子的潜移默化，达成节约型财政的目标。当务之急是明晰政府间的事权与支出责任，通过合适标准的制定，完善财政绩效管理。

近年来，财政科学管理的重要性正在不断提升，作为其中一环，财政绩效管理也受到更多重视。

8月26日，财政部在安徽合肥举行财政科学管理研讨交流会。该会议强调，更加突出提高效益，持续深化零基预算改革，不断强化绩效导向，加强地方政府债务管理，优化财政资源配置。

没有不合格的分数

随着全面预算绩效管理改革的深入推进，绩效评价已成为各类财政资金支出单位的“规定动作”。目前，财政部门与资金使用部门普遍依托绩效评价推动资金提质增效，且多数单位已引入第三方机构开展独立打分与评价。

上述市级财政人士介绍了本地消费品“以旧换新”资金的绩效评价流程：财政部门聘请第三方先搭建绩效评价体系，确定资金到位率、资金拨付率各占多少分值；再向消费者发放上千份问卷，并去统计部门调取拉动消费的数据，在此基础上，综合评分。“不是下午开个会、专家打个分就完了，我要做一整套体系，还要分值占比，搞好几天。”上述市级财政人士说。

在他看来，这比其他项目的资金绩效评价的规范性已经强太多。很多项目的财政资金绩效就是在会议室里，按照财政部门或支出部门的要求，给各种表格打分。

流程完备，指标齐整。但他管理资金这么多年，也做了多年绩效评价，没有一笔资金、一个项目是不合格的。

“我们请的所有第三方都会来问我们：你们觉得打多少分合适？绩效评价指标这样设合不合理？”上述市级财政人士说。

他说，如果财政这边表示“这个项目效果一般”，第三方就会调整指标，比如调低受益人群的满意度分值，调高资金到位率分值，让整体评估合格，“评分标准是可以设计的”。

一位北方某省财政厅人士对经济观察报表示，预算绩效管理存在一个很现实的问题：财政部门的业务处室和对口的某个主管部门不会接受“自己管”的资金在绩效评价中出现低评分。“财政部门处室和主管部门常年打交道，谁会主动说我管的资金绩效不达标？”

据上述省财政厅人士介绍，虽然形式上委托了第三方，但第三方是财政或资金使用的政府部门花钱聘请的，委托方多少会传递一些预期，不一定明说“别评太差”，但话里话外的意思就是：最起码给个“良”。

如果评成“差”，追根溯源财政部门也难辞其咎，因为这会涉及项目的立项：目标当初是谁设定的、资金是谁安排的……

“这就形成了一个闭环，财政部门不想让自己批出去钱没效果，主管部门也不会给自己打低分，第三方评价受到隐性引导，绩效评价最终自然‘你好我好大家好’，也就失去了倒逼改进的意义。”上述省财政厅人士称。

无法闭环的绩效考核

理论上，预算绩效管理是一个完整的链条：前期论证评估，即这个项目该不该干、财政资金能拉动多少消费、带动多少就业；中期监控，即任务完成得怎么样；事后评价，即效果究竟如何。

王振宇认为，绩效的引入旨在精打细算使用政府资金，现实中的项目绩效评价更多体现为一种合规性审查。

但对于链条的第一环，也几乎是最重要的一环——一个项目该不该实施，绩效评估几乎没有影响。

“现在地方主要领导定下来一个项目，财政部门会因为前期绩效评估分值不够就不做吗？”上述市级财政人士问。

他自问自答：“不做也要做，所以绩效评了也白评。”他说，一个领导签字、会议纪要明确要加大投入的工程，绩效评估给出的低分带来不了任何改变。

王振宇对经济观察报表示，基层财政项目绩效更多体现上级部门的施政意图能否有效执行下去。只要不被挤占、挪用其他资金，项目就视同为有绩效。

上述市级财政部门人士说，比“领导项目”更普遍是上级要求的“配套”。他说，虽然财政部文件明确规定，上级不得在下达项目资金时要求地方配套资金，但在实践中，配套难以避免。

他举例，近期中央、省里发文要求“各地自愿开展”某一项目，开展后根据情况给予30%到50%的奖励。“最终结果是我们支出1亿元，最后给3000万元奖励，等于我们配套7000万元。”

在他的账本上，这一类支出——领导项目、上级要求地方配套的资金——构成了市县财政支出的大头，市里自主、可控的发展项目“很少”。“项目立项的源头是领导和上级，绩效在前端就无法决定什么。它只能管住过程，管不住该不该花这笔钱。”

报喜不报忧

上述市级财政人士以那笔财政并不想干的“以旧换新”配套资金为例，他说反正无论如何项目还是要推进，打低分只会让自己难堪。

更麻烦的是审计。如果给项目分数打低了，审计还会质疑为何要安排这一预算。

上述市级财政人士总结，在这种情况下，预算绩效就成为推动流程的一项合规的程序性工作，帮助各方免去后顾之忧。

绩效评价分数高，财政部门没有责任；由于有绩效评估，领导推动的项目也不是“一言堂”，而是通过绩效评价、各方论证的；第三方出具了报告，满足了“甲方”要求；职能部门只是执行者，甚至很多工作本身也是外包给其他企业来执行——因为走了相应程序，这种外包也是合规的。

该省财政厅人士说，绩效打分高也是争取上级资金的基本条件，因为一旦如实上报“资金使用效率低”“项目产出不达标”，会影响当年的资金争取力度。“若是绩效自评结果都不好，等于拿着一份‘我干得不行’的成绩单去找中央要钱，上级部门凭什么再给安排资金？”

在他看来，这种“报喜不报忧”的倾向不仅存在于市级和省级部门之间，也存在于省级部门和相关上级部委之间。

看似“多赢”的背后，财政绩效的目的，提高财政资金的使用效率，就无法真正实现。

上述省财政厅人士说，部分地区的相关部门会宣称用财政绩效管理压减了多少资金，但实际上只是将本就要调整方向或者取消的项目换了一个“财政绩效考核”的由头。

改革

预算绩效是一项推进已久的改革措施。

从党的十九大报告写下“全面实施绩效管理”，到2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》确立“花钱必问效、无效必问责”，再到党的二十届三中全会部署“深化零基预算改革”、二十届四中全会通过的“十五五”规划建议提出“加强预算绩效管理”。

数年间，预算绩效从财政部门的内部管理手段，上升为贯穿各级政府财政支出的刚性约束。财政绩效管理也逐步从试点走向全面推广。

2016年以来，财政部建立健全重点绩效评价常态机制，每年选择重点民生政策和重大专项支出，组织第三方机构开展绩效评价，截至目前已对100多项政策和项目开展绩效评价，部分评价结果已应用于预算安排和政策调整。同时，加大绩效信息公开力度，逐步将重点项目绩效目标、绩效评价结果随同预决算报送全国人大，并向社会公开。

在上述市级财政人士看来，各地绩效评估效果参差不齐，有的地区做得较好，绩效评估已经在财政预算执行中发挥了重要作用，但还有很多地区是“先有结论、后找依据”，财政绩效预算没有发挥实质性作用。

在近期陆续披露的地方审计报告中，普遍提及了财政绩效领域存在的几类问题：一些项目批复下达预算时，没有同步下达预算绩效目标；一些预算绩效目标设置不科学不合理，有的缺乏针对性指标，有的指标没法量化；一些部门单位绩效自评结果失真失实；绩效评价结果没有应用于后续资金分配中。

与此同时，相关制度体系正持续健全完善，改革正向纵深推进。

党的二十届三中全会关于深化财税体制改革的部署要求“深化预算绩效管理改革”“完善预算绩效评价制度，强化评价结果运用”。“十五五”规划也提出“加强财政资源和预算统筹”“深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理”。

财政部在2026年预算报告中称，2025年加强预算绩效管理，聚焦科技、教育、应急救灾等领域实施重点绩效评价，强化绩效评价结果运用，提高预算安排科学性和资金使用有效性；2026年将加强新出台重大政策、项目事前绩效评估，将评估结果作为预算申报和安排的重要依据。健全支出政策定期评估和动态调整机制，加强绩效评价，及时清理低效无效支出，避免支出政策长期固化。

上述市级财政人士认为，要让财政绩效管理真正发挥作用，不在于指标体系设计得多精密，而在于绩效管理评估能否对项目的立项、执行起到决定性作用，甚至要超过领导的影响。但在他20多年的财政生涯里，这样的事情还未发生过。

在其看来，要实现这一点，还需要更多改革措施的共同推进。