博弈消费税扩围

山东大学税务经济研究中心主任李华最近参加了一场关于消费税的研讨会，她感觉到市场对消费税的扩围已经有了一定的预期。

目前，消费税是中国第二大收入税种。财政部数据显示，2025年国内消费税收入16857亿元，仅次于增值税。

从1994年开征以来，消费税经历过2006年、2008年、2014年三轮调整，主要是部分类目的税率调整和税基扩大。2019年国务院发布的一份分税制改革方案则释放了消费税征收环节后移、税基扩围、增量部分分税的改革信号。

2026年《政府工作报告》提出，调整优化消费税征税范围、税率，并推进部分品目征收环节后移。

6月9日，李华在接受经济观察报专访时表示，消费税未来的改革路径应当是推行“小步快跑”式的渐进扩围，辅之以“局部封闭”式的试点征收环节后移，即在不断巩固和拓展消费税调节功能的同时，优先将具备条件的品目纳入征收范围；而对于后移，则可继续沿用此前在高档手表、珠宝玉石等品目上的试点经验，在风险可控的前提下积累制度经验，待征管能力和体制机制成熟后，再逐步扩大后移范围。

她认为，短期内最具备扩围条件、应列入第一梯队优先征收消费税的产品主要包括三类：一是对生态环境造成显著负外部性的“一次性不可降解塑料制品及过度包装物”；二是危害公共健康，不符合“健康中国”战略导向的“含糖饮料及高糖食品”；三是填补税制空白、调节高收入群体消费的高端医疗美容服务。

经济观察报：消费税扩围提了很多年了，为什么进展相对缓慢？

李华：扩围本质上是对“对什么征税”作出重新界定，这要求先对消费税的立法目的有清晰判断。我国消费税兼具限制高耗能、高污染及不健康消费的调节作用，又有筹集财政收入的功能。扩围涉及将哪些新品目（如高档服务、高污染产品）纳入，以及将已大众化的品目剔除，不同部门、行业和消费者诉求不一，社会共识较难形成。

这背后其实还涉及部门利益的博弈。比如财政部，因为更关注收入功能的实现，所以在扩围思路上，往往会倾向于对那些高价、高税、高附加值以及高档消费的商品动手，以此来保证财政收入的稳定性。

卫生健康、生态环境等部门则更加关注外部性矫正，主张将不利于公众健康（如部分嗜好品）或严重损害环境的产品纳入征税范围。

相比之下，工信、商务等部门更担忧扩围对特定产业的冲击，尤其在经济下行压力较大时，会优先考虑产业稳定性和竞争力。

此外，相关行业协会及特定消费群体作为直接利益相关方，一旦其产品或消费行为被纳入消费税征收范围，会因担心税负引致价格上涨进而抑制消费与生产，通常持反对或审慎态度。

经济观察报：在消费税扩围外，征收环节后移也是消费税改革的重要方向，为什么要推动消费税征收环节后移，目前改革的难点在哪？

李华：从课税环节来看，消费税通常可选择生产、批发和零售三个环节。从货物劳务税的属性及消费税的调节初衷出发，在零售环节征税，能与纳税人的实际消费行为建立最直接的联系，最能契合“引导消费、矫正外部性”的政策目标。

然而，征收环节后移至零售端，对税务部门的征管能力提出了极高要求。一方面，目前我国自然人消费者的发票索取意识普遍薄弱，导致零散税源难以管控；另一方面，零售企业数量庞大、经营分散且财务规范性参差不齐，税务机关对其经营数据的全面掌握和纳税人识别面临巨大挑战。这不仅大幅增加了税收征管的成本，也使得税基确认的难度显著提升，成为制约征收环节后移的关键瓶颈。

相较于当下在生产环节高度集中的消费税纳税人结构，零售环节的经营主体数量呈几何级数扩张，这将直接导致征纳双方的成本显著上升——既包括税务机关的监管成本，也包括零售企业的遵从成本。

数字经济的发展进一步加剧了这一复杂性。以往较少提及的业态边界模糊问题，在直播带货等新业态、新模式中越发凸显。由于交易链条高度融合，很难清晰地界定其究竟属于生产、批发还是零售行为，课税环节的认定面临新的挑战。

正是受制于税源监管难度大、征纳成本高企以及新业态下的税基界定难这三个方面的约束，当前将消费税征收环节后移至零售环节，对征管体系和制度设计都提出了极高的要求，这也是改革推进审慎的重要原因。

此外，消费税问题还涉及财政体制层面的深刻变动。征收环节由生产后移至零售，本质上是税源所在地（收入归属地）的重新洗牌。

这将直接引发区域间财力的横向失衡：对于烟酒等消费税主力品目的生产大省而言，税基将随着生产环节征税的取消而面临流失风险；相反，对于人口净流入和消费能力较高的消费大省，随着零售环节税收的划入，其可支配财力将出现显著增长。

征收环节后移必然引发税源的区域间重新分配，随之带来两方面亟待解决的难题：一是如何平衡生产地与消费地的既得利益，避免因改革加剧地区间财力差距；二是如何在转移支付之外，建立一套公平合理的跨区域税收协调机制，以应对由此产生的横向财政不平衡。

为此，理论上需要通过建立横向转移支付机制或跨区域税收协调机制来平衡这种“税收与税源背离”的问题。但目前这一机制尚未破题，仅靠中央的纵向转移支付难以完全熨平区域间的财力波动。

回顾近些年，无论是新冠疫情的冲击，还是当前经济修复阶段的压力，宏观调控的主线始终是“稳增长、扩内需”。消费税改革在短期内具有明显的“增税”属性，若贸然推进，不仅可能抬高部分商品价格，抑制居民消费，还可能对特定行业（如高端消费、烟酒制造）造成冲击。因此，在经济基本面尚未完全稳固的背景下，为避免加重市场主体负担、干扰复苏节奏，改革不得不阶段性后置。

经济观察报：从研究来看，对于消费税改革推动，你认为哪一步会先行？征收环节还是扩围？

李华：究竟是“扩围”先行，还是“征收环节后移”先行，或者并行，我们可以通过四个维度的对比来研判。

第一，从技术难度看，扩围难度明显低于后移。扩围主要涉及税目调整和征税对象的界定，只需在现有征管体系内做“加法”，技术改动较小。而征收环节后移，需要重构面向海量零售主体的征管体系，还要统筹解决跨区域税收归属、地区间财力平衡等复杂问题，制度重构的难度远高于扩围。

第二，从阻力看，扩围的阻力相对分散，而后移的阻力高度集中。扩围虽然也会触及新增纳税人的利益，但只要紧扣高质量发展与绿色发展导向，科学设置税目，其阻力更多来自特定行业或消费群体，较为分散。相比之下，扩围后移会直接触动央地之间、生产地与消费地之间的既有利益格局，特别是生产大省的地方政府对税基流失极为敏感，这种基于地方财政利益的博弈，使得后移面临的阻力更为集中和强大。

第三，从改革收益看，扩围见效更快，后移见效较慢。扩围通过拓展税基，能够立竿见影地增加财政收入，并迅速发挥矫正负外部性的政策效应。而后移涉及复杂的制度磨合与配套改革，其调节消费和优化地方税制的红利释放相对滞后。

第四，从试点可行性看，扩围更易操作。扩围可以采取“小步快跑”的策略，选择单个品目先行试点，风险可控。而后移对征管环境和制度环境的依赖性极强，难以在单一地区或单一品目孤立推进，试点难度较大。

所以说，无论是从降低改革成本、减少实施阻力，还是从尽快取得实效的角度考量，扩围都应作为现阶段消费税改革的优先突破口，而后移则更适合在征管能力逐步提升、央地财政关系理顺后再稳步推开。

基于这一逻辑，未来消费税的改革路径应当是推行“小步快跑”式的渐进扩围，辅之以“局部封闭”式的后移试点。即在不断巩固和拓展消费税调节功能的同时，优先将具备条件的品目纳入征收范围；而对于后移，则可继续沿用此前在高档手表、珠宝玉石等品目上的试点经验，在风险可控的前提下积累制度经验，待征管能力和体制机制成熟后，再逐步扩大后移范围。

经济观察报：哪些品类会进入消费税的扩围范围？

李华：消费税除收入功能外，核心是特定调节功能，主要针对五类对象：高耗能产品、高污染产品、高档消费品（调节收入分配）、高资源消耗产品、有害健康的嗜好品。

现行消费税已对成品油、鞭炮焰火等污染环境产品征税，但对一次性不可降解塑料制品（如塑料袋、发泡餐具、过度包装物）尚未覆盖。考虑到“限塑”“禁塑”政策导向及负外部性内部化的要求，这类造成显著塑料污染的产品应适时纳入消费税征收范围，作为环保税的有益补充。

对含糖饮料和高糖加工食品征税，目的是纠正不健康消费行为、应对肥胖及相关慢性病。全球已有110余个国家和地区（覆盖全球过半人口）开征此类税种。因此，含糖饮料及高糖制品具备较强的政策正当性和国际先例支撑，应纳入第一梯队。

现行消费税主要覆盖高档有形商品（如高档化妆品、贵重首饰），但对高档服务环节基本空白。以医疗美容为例，注射美容、整形手术等高收费医美服务实质上与高档化妆品同属“满足高收入群体高端美容需求”，前者未征税而后者已征税，存在明显的税制不对称。将高端医美服务纳入消费税征收范围，既符合“高档消费调节”的立法目的，也能填补服务领域调节盲区，是消费税扩围的重要方向。

在第一梯队之外，第二梯队则应聚焦于新兴奢侈消费与特定数字产品。

第一类是传统意义上的顶级奢侈品。诸如私人飞机、高档会所会员服务等，这类消费具有极强的收入阶层标识性。长期以来，社会各界对将其纳入消费税的呼声很高。将其纳入征收范围，直接契合消费税“调节过高收入、引导合理消费”的立法初衷，有助于进一步缩小收入差距，增强税收的累进性。

第二类是特定电子游戏与虚拟资产。随着数字经济的发展，部分高端网络游戏装备、虚拟道具及高额充值服务，已成为高收入群体的新型享乐型支出。更为关键的是，这类产品极易诱发未成年人沉迷，具有较强的负外部性。因此，有必要借鉴对烟酒等嗜好品的管理思路，探索对高额的、具有博彩或成瘾性质的虚拟消费征收消费税，以此作为防止未成年人沉迷、引导健康数字生活的重要政策抓手。

经济观察报：你为什么会认为上述产品会进入消费税扩围范围？

李华：在确定上述扩围方向时，主要基于以下四方面的政策考量：

第一，内化负外部性，实现成本补偿。这是对含糖饮料、一次性塑料制品等品目征税的核心逻辑。这类商品的消费不仅关乎个人福利，还会产生额外的社会成本——如肥胖带来的公共医疗负担、塑料污染带来的环境治理压力。通过消费税将这部分外部成本内部化，能够矫正市场失灵，促使消费者行为与社会最优水平趋于一致。

第二，遵循税收效率原则，锁定低弹性消费品。对于高端医美、成瘾性游戏充值等需求价格弹性较低的商品与服务，提高其税负并不会显著抑制正常消费，却能有效筹集财政收入。这符合税收的效率原则，能够以较小的福利损失换取较大的调节红利。

第三，服务共同富裕战略目的，精准调节过高收入。消费税具有“劫富济贫”的隐性功能。对私人飞机、高档会所等极少数高收入群体享用的奢侈品征税，能够增强税制的累进性，发挥再分配作用，服务于“共同富裕”的战略目标。

第四，接轨国际税制趋势，保持政策协调性。当前全球范围内，对含糖饮料、数字服务、环境污染产品征税已成主流趋势。我国适时扩围，有助于保持国内税制与国际实践的一致性，避免在绿色低碳和数字治理领域出现政策落差。

经济观察报：若是消费税扩围，纳入太多的消费品，是否还会维持以前调节高档消费的功能？

李华：这一功能定位不仅不会取消，反而应在新时代予以坚持和完善，但其内涵需要随经济社会发展实现转型。

现行消费税中对“高档消费品”的调节，源于20世纪90年代初的税制改革，当时处于短缺经济背景，所谓“高档”多指稀缺、价格昂贵的进口或紧俏商品，比如早期的化妆品、金饰等。但随着居民收入水平和消费升级，当年被视为奢侈品的商品（如普通化妆品、小排量进口车）已逐步大众化。

因此，未来消费税对“高档”的界定应从“历史上贵”转向“现实中真正体现过高收入、高消费且需调节”，即严格限定为私人飞机、高档会所、高端医美服务等当代意义上的顶级奢侈品，以体现精准调节、避免误伤普通消费者。

未来，消费税调节高档消费的功能仍在，但不会再沿用20世纪的标准，“高档”要重新定义，“奢侈品”要动态更新。消费税对高档商品的调节必须坚持“动态调整、有进有退”的原则，坚决避免税目界定僵化。

基于此，未来消费税的功能定位将从传统的“单纯调节奢侈品”，向综合调节功能转型：

第一是强化“外部性矫正功能”。重点针对污染环境（如塑料制品）、损害健康（如含糖饮料）的行为征税，解决市场失灵问题。

第二是优化“收入分配调节功能”。紧扣共同富裕主线，将征税重点精准锁定在私人飞机、高端医美等极少数高收入群体的顶级消费上，增强税制的累进性。

第三是稳定“财政收入筹措功能”。在保持总体税负相对稳定的前提下，通过扩围拓宽税基，为中央及地方财政提供可持续的收入来源。

总之，消费税的“调节”属性不会变，但调节的重心从调节“老三样”的物质稀缺，转向调节负外部性和收入不平等；调节的手段也会从静态目录转向动态清单。