南财观察丨中国经济“人工岛”：国家级经开区的小气候与大生态

南方财经全媒体记者丁莉 广州报道

40多年前，改革开放的新风向率先扑向东南沿海。1984年3、4月，“沿海部分城市座谈会”于北京召开，中共中央决定进一步开放沿海14个港口城市，并在有条件的地方兴办经济技术开发区，实行经济特区的某些政策。

这年年末开始，广州经开区、湛江经开区便分别从黄埔新港、霞山附近的荒滩蕉林里出发了；4年后，增城经开区从新塘附近的工业基地起步；紧随其后，惠州大亚湾经开区、南沙经开区相继成立……

一直到今年10月30日，国务院同意广州花都经开区升级为国家级经开区，广东省国家级经开区的数量达到8个。

数据显示，全国200余个国家级经开区以千分之三的国土面积，贡献了全国超过十分之一的地区生产总值、近四分之一的实际使用外资总额和进出口总额。

多年以来，这些经开区如同中国经济向外延伸的一块“人工岛”，它们从盐碱滩涂、荒山洼地拔节生长，靠着集中的优势资源先发展起来，成为各区域经济的脊柱，再以“小气候”影响“大生态”，发挥着外资导入、创新培育与机制探索的角色。这些先行先试的经验成功后便会逐渐被移栽到全国各地。

但随着全国统一大市场的建设，经开区的政策优势已逐渐式弱，其数量却仍在增加。在这样的背景下，经开区如何继续发挥价值？新的定位又在何处？广东省委党校原副校长、教授陈鸿宇认为，当下，各经开区要“断奶”，由靠政策“输血”发展转向靠自己高质量发展，凭借多年延续下来的“敢为人先”作风磨练内功。

为外资导流

对广东而言，其外向型经济的基调很大程度上是靠经开区奠定下来的。作为改革开放的产物，自诞生起，经开区便承担着“吸引外资外贸”的角色。

这一角色定位写入了基本所有的经开区条例中。

例如，1984年，全国首部经开区立法《广州经济技术开发区暂行条例》便提出“开发区鼓励外国公民、华侨、港澳同胞及其公司、企业投资兴办生产性企业、科研机构”；1997年《湛江经济技术开发区条例实施细则》也明确了湛江开发区“以引进外资为主”和“出口创汇为主”的功能。

同一时期，外商投资在中国高歌猛进，1990—1994年便较上五年增长12倍之多。

靠着减、免征地方所得税的优惠，百事可乐、安利、宝洁等世界500强相继落地广州开发区；南沙开发区则集聚了本田、丰田等全球知名车企……数据显示，直到“十三五”期间，黄埔、南沙、增城三大开发区实际使用外资仍占据了全市近6成比重。

即便在招商引资方面处于弱势地位的粤东西北地区，湛江与揭东经开区仍取得了亮眼成绩。

近年来，靠着威立雅、可口可乐等世界500强以及巴斯夫为龙头的绿色石化产业落地，湛江在商务部公布的2022年度国家级经开区综合发展水平考核评价排名中，从上年的112名跃升至第78名，今年前7个月实际利用外资实现了136.5%的同比增速。而在揭东经开区，2023年实际利用外资也增长超两倍。

除了引进来，经开区往往还成为中企出海的启航点。它们一早便兴办转口贸易，设立保税仓库，靠着早期的“三来一补”，为广东制造业积攒下技术和第一桶金。

1989年，揭阳一家家庭小作坊靠着2台简陋的转盘式鞋机起家，开始将回收的二手塑料加工粉碎并注塑成黑色塑料鞋。此后几年内，这家小作坊迅速成长为全国塑料家居用品第一外贸企业，成为今天人们所熟知的广州海兴控股集团。

“2002年，我们在榕城的厂房已经不够用，而揭东经开区的招工、交通优势及土地优惠有着很大吸引力，于是集团就搬了过来。”海兴集团研发副总经理林壁鑫告诉南方财经全媒体记者，外销占公司营收比重超过6成。近年来，公司又开始摸索跨境电商，新业务的年增速维持在20%以上。

海兴集团所在的揭东经开区，也寄望于跨境电商扭转传统外贸的颓势。揭东经开区党工委书记吴国贤透露，当地正谋划建设跨境电商产业园，将本地的塑胶制品和预制菜产品进一步销往海外，也正好将揭东的物流优势利用起来。

南方财经全媒体记者发现，包括广州开发区、南沙经开区等在内，广东大多数经开区都同自贸区、保税区有着密切的联动或重叠关系。

其中以南沙尤为典型。2012年和2014年，南沙先后获批成为国家新区和自贸试验区，形成了“三区一中心”的格局，赋予了南沙更为便利的货物贸易管理制度和宽松的外资准入限制，这也成为南沙新的动力。

广东医谷执行总裁谢嘉生分享了一个故事，园区孵化的一家企业需要从海外进口某些原料，初期，这家公司只能委托中介机构采购。后来，它申请到了南沙第一张液体蛋白进口资质，采购效率提升了超一倍。接下来，广东医谷还计划利用南沙“粤港澳深度合作示范区”的特殊身份，吸引更多港资、澳资和跨国药企落户。

2023年，广东省64个各级经开区实现地区生产总值2.1万亿元、进出口1.1万亿元、实际使用外资76.5亿美元，分别占全省15.5%、13.8%、34%、15.5%。凭借对外开放，经开区们一度以数倍于同时期平均水平的增速驱动着全省经济腾飞。

为创新培苗

《广州市黄埔区广州开发区2023年国民经济和社会发展统计公报》显示，去年内外资结构发生调整，内资占规上工业产值比重上升为50.6%，超过产值一半。

以广州开发区为缩影，经开区的角色正在经历调整。一定程度上，靠外资“短平快”的发展模式逐渐转变，在外向型经济不稳定性陡然增加的国际环境下，经开区开始“反求诸己”，向内寻找“安全感”。与此同时，在经历数十年发展后，许多经开区也日益面临着资源约束、动能不足的烦恼。

吴国贤表示，揭东经开区的土地开发实际已接近饱和，“对土地要求大的项目我们都很难承接，近年来不少大项目都落到了新崛起的揭阳大南海石化工业区”。

增量时代转向存量时代，经开区的前路要如何走？

去年年底，广州开发区出台广东首个“二次创业”政策措施；今年7月，珠海经开区“思想大解放、能力大提升、作风大转变、工作大落实”推进会召开，亦明确了以“新战略引领‘二次创业’新发展”……荣列各地经开区热门词条的“二次创业”，核心内容即是推进产业结构转型、盘活存量土地。

事实上，以广州、南沙、珠海等为代表，嗅觉敏锐且颇具地缘优势的珠三角经开区，几乎在每一次科技浪潮中都能够先行一步，并为全省孵化新的产业种子。

南沙生物医药产业的萌生便是一个鲜明例证。2014年，南沙区刚刚拿到国家级自贸试验区的牌子，而产业结构尚未来得及转变，这一年的南沙区政府工作报告仍然将航运物流、汽车制造等作为主导产业，广东医谷正是在这一年来到了生物医药领域几乎一片空白的南沙区，从一片弃置的传统汽配产业园中生长起来。

谢嘉生回忆，那时候，广州的医药资源在生物岛，医疗资源主要在越秀老城区，“我们只是预见到了自贸区政策的红利，如同拓荒牛一样来到了这里”。

广东医谷的到来为南沙带来了大量的生物医药项目。2018年，南沙区政府开始将生物医药列入当时的五大支柱产业之一，并于两年后发布了该领域第一个专项扶持政策——《广州南沙新区（自贸片区）促进生物技术产业发展扶持办法》。

如果说，南沙的故事透视了珠三角极富活力的产业结构——只要释放政策红利，市场自然会跟上；那么，揭东的故事则阐述了资源匮乏、举步维艰的粤东地区如何从传统产业的拖累之中脱身，寻找到新的主业。

只有17余平方公里的揭东经开区，存量土地几乎全部被金属、塑胶、食品、化工等企业占据。“长期以来，土地面积小，产业杂且未成规模优势，制约了揭东经开区的发展。”陈鸿宇认为，接下来重点是要扬长避短，找到自身资源禀赋。

“我们正在存量中找增量。”吴国贤解释，措施分两方面，一是重点关注存量龙头企业，找到了装备制造这条新主业；另一则是推动不锈钢等传统产业向附加值更高领域创新升级，配套周边乃至珠三角的家电等产业。

在食品产业优势领域，燕塘即将落地，其计划在揭东打造一个日产600吨的生产基地，利用当地物流优势向东辐射福建。2023年，揭阳快递量全国第4。

找到主业后，招商思路也更加清晰和聚焦。吴国贤表示，揭东本土的巨轮公司有着几十年的机床、高精加工技术沉淀，现已被法国米其林等国际巨头列入全球采购供应体系，“我们计划将其培育成装备制造链主企业，日后实行产业链招商”。

为机制先试

10月30日，国务院再批准4个省级开发区升级为国家级经开区。至此，广东省国家级经开区数量达到8个，仅广州市便占据了4个。

经开区数量仍在增加，但同时，统一大市场建设背景下，其政策优势已日渐式微。

数据方面的反映更加直观。以广州开发区为例，1990年，其GDP占全市比重仅为2.2%。2010年代前后，这一比重达到高峰时期的15%多，而如今，该项数据又降回12%左右。与此同时，广州开发区经济增速也在回落，2023年仅有2.5%。

在这样的背景下，经开区的格局与定位亟待重新调整。

一方面，存量经开区更要有序协同，避免无效竞争。特别是，广州开发区要如何处理与新崛起的南沙、增城、花都等开发区之间的关系？

“是挤占资源还是互利共赢，完全取决于各区如何看待。”广州开发区政策研究室党组书记、主任熊卫国认为，未来趋势一定是多中心式发展的，但各经开区发展阶段不同、优势各异，“《广州面向2049的城市发展战略》已于今年初尘埃落定，‘主抓黄埔，开拓增城，开发南沙’，各区定位已经一目了然”。

在他看来，几区相互之间互补性很强，完全可以产业共建。例如，集成电路领域，粤芯与增芯的应用场景、面向市场便不相同，从而实现错位竞争和互补。

另一方面，经开区的角色定位也开启转变。受访专家表示，经开区的使命本就是带动更大范围崛起，其增速回落属于正常现象，大势所趋一定是各地均衡发展。因此，在一定程度上，这也意味着，经开区经济增长引擎的使命已经完成。

“过去个别地区靠零地价将企业吸引过来，之后又因没钱完善配套无法留住企业。”熊卫国认为，统一大市场的建设将终止这种“赔本赚吆喝”式的恶性竞争，未来，经开区的发展势必将越来越考验服务和生态。

提及营商环境与体制机制创新，便无法绕开广州开发区“敢饮头啖汤”的勇气。1987年12月，广州开发区率先实行了土地有偿出让制度，成功出让了全国第一块工业用地。这一小步很快牵动了更大层面的改革——次年，七届人大通过了《中华人民共和国宪法修正案》，正式确认了土地使用权可以依法转让。

此外，早在上世纪90年代，广州开发区便提出“一切为了企业”。近年来，围绕营商环境，这里形成了一批可在全省全国复制推广的制度创新成果——“一枚印章管审批”改革、“信任筹建”、知识产权多层次融资……

微观层面的感受或许更为深刻。受益于广州开发区“项目筹建合伙人”机制，孚能科技广州基地从去年9月打下首桩到试投产下线仅十个月。在开发区扎根19年的广州三晶电气股份有限公司被选为营商环境观察员，公司副总经理陈长兴表示，开发区已形成了问题诉求收集、交办、解决、反馈、评价的全流程闭环。

营商环境连着民营经济的信心，而后者构成了广东经济的基本盘。数据显示，民营企业和个体工商户为代表的民营经济主体占全省经营主体的96%以上。陈鸿宇认为，当下，中小民营企业抗御风险和“稳定器”的作用已进一步凸显。

揭东经开区也在不断提升办事效率。吴国贤透露，揭东正在争取更多赋权，期望市里能下放土地出让等审批权限，以更好服务项目快速落地。

近日，《广州经济技术开发区条例》全面修订，重点突出放权赋能，将“能放则放”原则写入法规，明确广州开发区管委会行使市一级管理权限，这意味着在项目引进、土地开发、行政审批等方面，开发区将享有更大自主权。

“我们最怕‘没有远虑的近忧’。”熊卫国表示，开放、创新、改革永无止境，只要不抛却这一初心，开发区便永远有其价值。