PPP存量项目难解决的主要原因是政府没钱

自行业进入存量PPP（政府与社会资本合作）项目处置阶段以来，薛起堂的业务量就在迅速增长。

薛起堂是惠诚律师事务所合伙人。2023年至今，其团队主要为存量PPP项目合同纠纷提供法律服务，近三年已处理近三百起PPP项目纠纷案件。

8月27日，经济观察报就存量PPP项目面临款项兑付难等问题专访了薛起堂。

他表示，当前存量PPP项目问题难以化解的最重要原因之一是地方政府财政紧张，无法按时向项目公司支付款项。同时，部分地方政府存在“新官不理旧账”的现象，新任官员暂停原有项目、要求解除合同、不履约、拖延付费。此外，部分项目超概算，也导致项目无法完成结算。

薛起堂建议，国家可针对性地发行PPP项目专项债，专门用于清偿政府拖欠项目公司的款项。地方政府财政承压，无力清偿大量存量欠款，需要国家层面出台统一政策统筹化解。目前已有部分省市尝试通过专项债化解存量PPP难题，但现有额度与实际需求差距很大。

其次，针对社会资本起诉地方政府的PPP合同纠纷案件，应该实行异地管辖。本地法院审理以本级政府为被告的案件，容易受行政干预，异地审理能够最大程度保障司法客观公正。

经济观察报：有人将存量PPP处置阶段称作后PPP时代，你的业务发生了哪些变化？

薛起堂：将存量阶段定义为后PPP时代是合理的。2023年底PPP新机制落地后，符合立项条件的新增PPP项目大幅减少，但存量项目积压的各类问题集中爆发。

我们团队做PPP法律服务十余年，熟悉相关法律法规与政策，积累了丰富的实操经验。目前有80%的项目争议可以通过谈判和解，仅有四五十起纠纷需要进入诉讼程序。现在很多项目处置的难点主要集中在诉讼环节，社会资本起诉政府的案件，普遍面临地方保护、行政干预司法的问题。

多地法院对社会资本起诉政府的PPP案件不予立案，且拒不出具不予立案裁定书，导致社会资本无法上诉、维权无门。河南就曾出现过一起典型案例，社会资本就PPP项目纠纷起诉当地政府，驻马店市中级人民法院、河南省高级人民法院都不受理，最终我们只能向最高人民法院申请监督纠正。这类情况并非个例，在全国多地都有发生。

经济观察报：后PPP时代以84号文为主要处置依据，但这份文件并未根治政府拖欠款项的问题，核心原因是什么？

薛起堂：国务院转发的84号文意在疏通化解存量PPP项目乱象，但无法彻底解决政府拖欠问题，根本原因是地方政府的经济增速不及预期。

PPP项目前期编制实施方案、开展财政承受能力论证时，会依据地方政府前五年的一般公共预算支出均值，按照固定增速测算未来10年、20年甚至30年的财政支付能力。此前多数地区按年均10%的增速测算远期支出。疫情之后，地方经济增速放缓，无法达到过往测算标准，一般公共预算收入缩水、支出收紧，即便合规落地的PPP项目，地方政府也无力按照原有方案履约付费。

除此之外，部分地方政府将预留的PPP项目预算资金挪用至“三保”等刚性支出。同时，部分项目前期可研报告失真也是重要诱因，个别项目刻意虚增运营收入，项目落地运营后，实际收益远低于预期，项目自身造血能力不足，政府兜底付费压力陡增，最终形成了欠款。

经济观察报：地方政府拖欠PPP项目账款主要有哪些表现形式？

薛起堂：地方政府拖欠款项的方式多样，最常见的是拒不结算、拖延确认项目总投资。不少项目已经完工投用，但政府迟迟不给结算、不核定总投资，以此为借口拒绝付费。

其次是拖延财政评审。多数PPP合同约定，项目总投资需经政府财政评审或审计确认，但部分地方政府刻意拖延评审流程，部分项目评审耗时两年仍无结果，直接导致付款停滞。

还有部分地方政府通过绩效考核拖延付款，要么长期不开展项目绩效考核，项目完工两三年仍未完成考核，无法启动付费流程；要么刻意提高考核标准、判定考核不合格，导致项目公司无法申领服务费。

举个典型案例，一家大型建筑企业在河北某地承接政府付费类PPP项目，负责建设场馆、办公楼等配套设施。项目2021年完工并即刻交付政府投入使用，但当地政府长期不组织竣工验收、不启动财政评审，项目总投资始终无法核定，付款流程彻底停滞。

根据法律规定，工程未经验收但已投入使用的，视为验收合格，工程质量不存在争议，问题核心在于政府怠于履行手续。2021年至2023年的两年多时间里，社会资本多次催款无果，最终只能提起诉讼。

案件立案后进入诉前调解阶段，法院向政府方释明，若持续拖延财务审计，社会资本将申请司法鉴定，由法院摇号选定鉴定机构，鉴定结果不受政府管控，核定金额大概率高于财政评审金额。政府权衡后同意启动财审，案件立案程序暂停，社会资本予以配合。但本次财政评审又耗时近两年才完成，案件至今才进入正式审理阶段。

这个案例很有代表性，它暴露了地方政府的拖延套路：不愿付款就通过不验收、不评审、不核定总投资的方式，卡住全流程。以往社会资本大多不愿诉讼，导致欠款无限拖延；如今诉讼成为倒逼政府履职的唯一手段。政府一旦面临诉讼压力，就会主动推进财务审计工作，相比不受控的司法鉴定，流程更慢、结果可控的财政评审，是地方政府的优先选择。

经济观察报：结合你经手的案例，当前存量PPP项目处置难的主要原因是什么？

薛起堂：最核心的问题就是地方政府财政短缺，无力按时支付项目款项。叠加部分地区“新官不理旧账”，新任官员暂停原有项目、单方要求解约、拒不履行合同义务、拖延付费。同时，部分项目超概算、无法结算，也是项目问题难以解决的重要原因。

经济观察报：你团队处理的数十起诉讼案件中，是否有被法院驳回的案例？具体原因是什么？

薛起堂：我们团队处理的PPP诉讼案件中，绝大多数诉求都得到了法院或仲裁机构的支持。

今年东部某县级市的一起PPP案件中，项目公司起诉当地政府，诉讼请求被法院驳回。法院的裁判理由为，项目公司提起诉讼违反股东协议约定，协议明确项目公司起诉需经政府出资代表同意，本案起诉对象为政府，政府方股东不予认可，因此法院驳回了起诉。

我们认为这个裁判结果明显不当。第一，诉讼权是法律赋予企业的基本民事权利，股东协议不得通过约定限制公司法定诉讼权利，相关约定因违反法律强制性规定无效，且股东协议仅对内有效，不能对抗外部司法权利。若该约定生效，政府无论如何违约，只要其作为股东不同意，项目公司就无法维权。

第二，涉及政府自身的纠纷表决，政府方股东存在直接利害关系，应当依法回避，无权参与决策。这起案件充分体现了地方司法受行政干预的问题，社会资本维权难度极大。

经济观察报：针对存量PPP项目困局，你有哪些解决建议？

薛起堂：首先，国家层面应该推出PPP专项债，专门用于清偿地方政府拖欠项目公司的款项。地方财政普遍困难，无力化解海量存量欠款，必须依托国家统一政策统筹处置。目前部分省市已开展专项债试点，但额度严重不足，无法覆盖实际欠款规模。

其次，所有社会资本起诉地方政府的PPP合同纠纷案件，全面推行异地管辖。本地法院审理涉本级政府案件，行政干预无法完全规避，异地审理能够有效保证案件公正审理，维护社会资本合法权益。