政府土地收益不只靠卖地了

经济观察报 记者 田国宝

5月25日，北京市海淀区北三环西路18号院1号楼土地使用权以7845.9万元成交，宗地面积3893平方米，出让年限20年，竞得人为北京市海淀区大钟寺农工商公司（下称“大钟寺公司”）。

这并非传统意义上的新增土地出让，而是存量资产盘活。

该项目原为中坤广场的一部分，2019年完成重组改造后，更名为大钟寺广场，上部为办公楼，下部为商业街。这一次，大钟寺公司通过补缴土地出让金将土地性质调整为商务金融用地。政府获得了7845.9万元土地收益。

过去很长一段时间，地方的土地收益主要依赖新增建设用地出让，随着房地产市场进入存量阶段，一二线城市新增开发空间逐渐收窄，地方政府开始从存量资产中寻找新的土地收益来源。

2022年以来，北京、上海、沈阳、合肥等多个城市，陆续出现划拨土地转出让、存量物业用途调整、历史建筑转性交易等案例。土地并未新增供应，但土地用途变更、补缴土地价款等方式依然可以为地方带来收益。

过去，由于划拨性质、用途限制或产权结构复杂，大量形成于上一轮城市扩张周期中的办公楼、工业物业和机关事业单位资产难以进入市场交易。随着土地二级市场逐步完善，存量物业开始通过转让、转性、用途调整等方式重新进入市场，城市更新中的资产流转通道也被进一步打开。

一位地方自然资源系统人士告诉经济观察报，目前从存量资产中获取土地收益，主要存在两类情形：一类是不动产实际使用情况已不符合新的划拨用地目录，需要重新调整土地用途；另一类是原划拨用地上的物业在发生交易时，需要将土地取得方式由划拨转为出让。

向存量要收益

大钟寺项目并非孤例。近两年，“不卖地也能获得土地收益”的情况在多个城市出现。存量物业在用途调整或产权交易过程中，使用权人需要向政府补缴土地价款。这笔资金在地方财政中有专门科目，即土地出让收入中的“补缴的土地价款”。

2026年初，杭州平海路61号“适庐”项目将土地性质由划拨调整为出让商业用地。该项目土地面积642平方米，建筑面积1036平方米，产权人杭州城投为此补缴2700万元土地出让金。

2026年3月，安徽省科技厅机关服务中心申请将合肥市瑶海区大通路116号综合楼南楼东端部分办公、教学用地调整为商务金融用地，并补缴22.5万元土地出让金。

2025年底，沈阳市和平区南京北街192号地块划拨土地及地上建筑物完成交易，中国医科大学附属口腔医院以1.21亿元获得该项目。项目土地面积为4591.5平方米，地上建筑面积19078.28平方米，用地性质为医疗卫生用地。

该地块紧邻沈阳中山广场和口腔医院，1997年由沈阳市政府划拨给中国人民银行辽宁省分行，用地性质为机关团体用地。2025年11月，沈阳市自然资源局重新出具规划条件，将土地用途由商务用地调整为医疗卫生用地。

在上海，据豫园股份公告，其名下12栋位于黄浦区豫园街道的历史建筑，由于土地性质为划拨，长期无法用于抵押和市场交易，资产价值难以释放。为此，公司决定对相关建筑物土地进行转性。

2024年初，豫园股份首批8栋历史建筑补缴土地出让金1.9亿元，将土地用途调整为商业办公。同年7月，豫园股份累计支付7.055亿元土地出让金，取得12栋建筑的出让产权证。

上述地方自然资源系统人士表示，目前“向存量要收益”已在多数城市逐步推进。这不仅意味着土地收益来源变化，也意味着土地供给渠道正在发生调整。

算法不同

2019年，国务院办公厅发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》明确，以划拨方式取得的建设用地使用权转让后，用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款；不符合的，在符合规划条件前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。

目前，不同城市、不同项目和不同土地用途的补缴标准不一。

豫园股份12栋历史建筑累计补缴土地出让金超过7亿元，北京大钟寺项目补缴土地出让金7845.9万元。

2025年3月，首创华业将北京大兴团河地区6个地块的4000余套安置房调整为商品房，共计补缴土地出让金9575.2万元。涉及调整的6个地块住宅建筑面积共计13.1万平方米，折合补缴楼面价约730.9元/平方米。

中国人民银行安徽省分行位于合肥市安庆路143号的4套住宅，建筑面积共299.34平方米，合计补缴95万元土地出让金，折合楼面价达到3173.9元/平方米。

上述地方自然资源系统人士表示，实际操作中的情况远比文件规定复杂。一个项目发生土地用途调整，本质上补缴的是变更前后土地价值之间的差额。但并非所有项目都适合完全按照市场评估价补差。

部分物业形成时间较早，产权关系复杂，或者位于核心城区，如果完全按照市场价补缴，成本可能远超持有人的承受能力。例如豫园股份12栋历史建筑，数亿元补缴成本显然不是普通市场主体能够承担的。

因此，一些地方在实际操作中会采取固定比例方式收取土地出让金。例如按照房屋交易总价的1%收取，一套回迁房若交易价格为100万元，则补缴土地出让金约1万元。

整体来看，商办类物业补缴成本通常高于住宅。这种差异化处理，反映出地方政府在盘活存量资产中的现实考量。

渠道多元

早在1993年，中央便提出“加强土地二级市场管理”，首次明确土地一级市场之外，市场主体之间土地使用权转让、出租、抵押等交易行为的制度空间。

2013年，十八届三中全会提出“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。彼时，农地入市改革处于推进阶段，多地将其视为推动土地要素流通、盘活存量土地资源的重要方向。

2017年，原国土资源部发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，在全国34个市县开展试点，尝试解决交易规则不清、平台不规范、信息不对称等问题。

2019年7月，国务院办公厅正式发布《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，土地二级市场制度框架基本建立。

彼时房地产市场处于上行周期，新增建设用地仍是市场主流，土地二级市场并未受到太多关注。

2020年后，宁夏、重庆、江苏、陕西、福建、江西等地陆续出台实施意见。其中，江苏将土地二级市场纳入重点改革任务。

2021年，北京出台实施意见。同年9月，北京市规划和自然资源委员会将平谷体育综合服务中心列为试点项目。该项目原证载用途为文体娱乐用地，后调整为商业用地。2022年6月，项目在北京土地二级市场完成交易，政府实现3700万元土地收益。

此后，多数一二线城市陆续出台市级实施意见，不同城市推进节奏和政策重点也不尽相同。

上海专门出台《上海工业用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法》，其背后是产业升级过程中形成的大量低效工业用地更新需求。南昌、青岛等城市也在实施意见基础上，进一步出台二级市场管理办法。还有很多城市目前停留在原则性实施阶段。

一位曾参与土地二级市场试点方案制定的人士告诉经济观察报，当年推动相关制度建设时，一个更长远的目标是，逐步打破地方政府对土地资源配置的单一主导。按照最初设想，在国有建设用地二级市场逐步成熟后，未来集体建设用地、宅基地乃至部分农地使用权，也有可能逐步纳入统一交易体系。