【首席视野】罗志恒：2026年地方化债有哪些部署？基于地方预算报告的分析

一、中央化债思路：从“短期攻坚化风险”向“长效治理防风险”转变

2026年中央层面多次强调构建地方债务管理“长效机制”，地方债务管理工作思路将从“短期攻坚化风险”向“长效治理防风险”转变。《国家“十五五”规划纲要》提出要建立健全“全口径地方债务监测监管体系”和“防范化解隐性债务风险长效机制”，为地方债务管理明确了清晰的方向。2026年的地方债务管理更加注重系统思维、长效治理和制度建设，具体体现在四个方面：

其一，优化债务监测考核指标，既着眼于短期风险化解，又兼顾中长期发展。今年《政府工作报告》首次提出“优化债务监测考核指标”。当前的负债率、债务率指标尤其是债务率指标受到房地产调整导致的土地出让收入被动下行的影响较大，加上隐性债务显性化后，显性负债率、显性债务率指标上升，但这并不意味着风险的扩大。中央通过优化监测考核指标，在守住地方财政安全底线前提下，帮助地方腾出资金、用于有效益的项目建设，实现防风险与促发展的平衡，避免因单一的债务率指标考核束缚地方政府发展活力。

其二，健全地方债务全口径监测监管，全面跟踪研判地方债务风险。本轮化债的基数基于“331”口径，即2023年6月各省报送国务院的截至2023年3月31日的隐性债务规模。实际还存在部分未纳入隐性债务但可能由地方政府承担偿还责任的债务，需要纳入全口径监测监管范围。部分市县政府拖欠的企业账款、PPP项目融资与政府付费等渠道形成的债务，名义上未在政府债务系统中反映，但实质上增加了地方政府的支出责任，存在影响财政平稳运行的风险隐患。2024年，财政部在部分地区开展全口径地方债务监测工作试点，福建等省份已率先建立了全口径政府债务动态监测平台，逐步将法定债务、隐性债务、平台债务、拖欠账款等纳入监测范围，及时跟踪研判地方债务风险。2026年，《国家“十五五”规划纲要》提出健全“全口径地方债务监测监管体系”，下一步既要覆盖法定债务、隐性债务和城投债务，又要将国企债务及存量投资项目中政府支出责任全面纳入监管范围，消除监管盲区，构建覆盖全口径、全覆盖、全链条的债务治理体系。

其三，加快清退融资平台和推动转型，更加重视经营性债务风险化解。今年《政府工作报告》提出，“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型”。虽然融资平台退出和隐性债务化解工作已取得重要进展，但经营性债务风险日益引发各方重视。平台的经营性债务与隐性债务的边界模糊，在平台转型并不彻底以及主业的盈利能力和现金流相对有限的背景下，需要关注经营性债务转化为隐性债务的可能性。部分平台经营性债务虽未纳入隐性债务监管，实际仍由地方政府信用兜底。有必要防范经营性债务演变为新的隐性债务，确保融资平台“退得稳、转得好、风险不反弹”。央行行长潘功胜在今年“两会”记者会上强调化解融资平台债务风险，通过地方政府统筹“三资”、引导金融机构债务重组等方式，降低融资平台流动性风险。

其四，大力攻坚清理拖欠账款，更要健全长效机制防止反弹。今年以来，中央多次强调要“树立和践行正确政绩观”、“理旧账也是政绩”，督促地方党政干部“下更大力气”解决政府拖欠账款问题。2026年新增专项债除了支持项目建设、置换隐性债务以外，将着力用于消化政府拖欠账款。国务院常务会议要求2026年还要健全“清欠长效机制”，避免欠款“边清边涨”，持续有效改善企业现金流和促进经济循环。

二、地方化债目标：隐债化解、融资平台转型、清欠企业账款全面推进

2026年，地方化债工作将朝着三大目标迈进：一是隐性债务化解从“局部清零”转向“全域清零”；二是融资平台从“名义退出”转向“实质转型”；三是清欠账款从“集中清理”转向“长效治理”。

（一）隐性债务化解加快，从“局部清零”到“全域清零”

2026年，“6+4+2”一揽子化债政策步入第三个年头，地方政府将加快存量隐性债务处置进度，加快退出高风险地区。其一，更多地区有望实现隐性债务全域清零。重点省份加快高风险区域隐性债务化解。2026年，甘肃省提出支持有条件的市县“提前实现隐债清零”。广西举全区之力支持柳州市本级化债，来宾市提出确保如期实现存量到期债务“清零”目标。非重点省份中，陕西省提出“力争实现存量隐性债务清零”，西安市、延安市力争实现隐性债务和融资平台“双清零”；西藏提出推进“全域隐性债务清零”；吉林长春市加快全市隐性债务和融资平台“双清零”步伐。其二，青海省有望退出重点省份名单。退出重点省份需要同时满足隐性债务率、融资平台压降进度、平台经营性金融债务比例等多项标准。青海省隐性债务化解任务完成进度较快，已于2025年制定并实施《退出地方债务重点省份工作方案》，2026年将按照“一债一策、一企一策”原则，有序化解地方融资平台债务风险，尽快满足退出重点省份名单标准。

（二）融资平台加快出清，从“名义退出”到“实质转型”

融资平台退出的最后时限不得晚于2027年6月末，意味着2026年融资平台出清工作将进入倒计时。地方政府在提出融资平台出清目标的同时，还将加强对已退出平台的监测管理，彻底剥离政府融资功能，加快实质性转型，严禁异化产生新的融资平台滋生风险。

其一，融资平台全部退出的目标将加快实现，完善退出后的风险监测。目前，地方融资平台已进行大规模撤销、合并，名单内平台数量已大幅压降。2026年，内蒙古提出要“加快推动全区融资平台清零”。吉林省要求“出清单一功能的政府融资平台”，长春市提出加快全市融资平台清零步伐。辽宁部署“分类推进融资平台有序出清、实质转型”，沈阳市要求分类施策推动融资平台“清零”。河南要求“完成地方政府融资平台退出”。江西推动“剩余地方政府融资平台全部退出”，同时要求融资平台“落实不少于一年监测期要求”。安徽提出“探索建立退出后监管和评价体系”，防范经营性债务风险。

其二，融资平台改革转型有望取得重要进展。地方政府从根本上化解融资平台债务风险的关键在于提升城投平台自身造血能力，实现市场化经营和实质性转型。如山东省政府牵头组建财金企业联盟，设立互助增信基金，不仅用于化解各级政府和城投公司的流动性风险，还积极培育地方优势产业、支持重点项目建设。临沂市坚持化债与转型并举，以“降本、增效、除险、强信”为目标，通过优化国有资本布局，健全市场化经营机制，部署“城投变产投”任务。

其三，严禁新设或异化产生各类融资平台。部分地区在融资平台退出后，又异化出新的平台，或者将政府融资功能转移到其他城投公司，又或者将债务风险转移到其他市场化国企。因此，2026年，地方政府将防止异化作为城投转型的关键任务。贵州在2026年政府工作报告中提出“扎实推进融资平台改革转型，严禁新设或异化产生各类融资平台”。新疆强调加快融资平台改革转型，防范地方国有企事业单位“平台化”。安徽推进市县政府融资平台转型发展，严禁新设或异化产生各类融资平台。

（三）清欠账款加力攻坚，从“集中清理”到“长效治理”

中央要求加紧清理政府拖欠账款，2027年6月底前完成拖欠账款清零工作。2026年，清欠工作将进入攻坚阶段，地方政府积极巩固清欠工作成果，同时完善清欠长效机制。

其一，地方下更大力气推进清欠工作，拖欠台账清零时间表逐渐明晰。2026年，26个省份在政府工作报告中要求加力加快清理拖欠账款。地方政府通过自筹资金、争取专项债券、核实核销等方式加大清欠力度。辽宁提出“加快加力清理拖欠企业账款，排除万难也要兑现”；内蒙古提出“支持盟市加大清欠力度”；浙江提出“发挥政府和国企带头清欠作用”。多个省份将清欠工作放在优化营商环境的首要位置，并明确了工作任务时间表。广西提出“做好三年清偿工作计划，加紧清理拖欠企业账款”。湖南省办公厅下发文件 明确了拖欠台账清理时间表：2026年台账内拖欠账款化解80%，2027年要确保台账内账款“清零”。

其二，进一步完善拖欠账款长效治理机制，避免“边清边欠”。2026年，浙江、福建、安徽等多个省份提出要健全防范拖欠账款的长效机制；重庆要求“健全政府守信践诺机制”；云南要求“强化源头治理和失信惩戒”；宁夏要求完善拖欠账款“常态化预防和清理机制”。湖南加强党政机关拖欠账款的追责问责，探索建立“执行督促、失职惩处、考评约束”的工作机制。

三、地方化债方式：六大举措共同发力，财政、金融、国资、投资等协同防范和化解地方债务风险

2026年，各地将坚持在发展中化债，通过财政、金融、国资、投资等部门协同发力，推进一揽子化债方案落细落实，多渠道化解存量隐性债务，坚决遏制新增隐性债务，防范政府投资项目风险，保障地方财政与债务可持续发展。具体举措如下： 

（一）坚决遏制新增隐性债务新增

2026年，地方政府落实中央要求，按照省负总责、市县尽全力化债的原则，督促各地加快落实化债方案，同时强化对违规举债等行为的问责监督。其一，压实市县政府化债责任，发挥市县政府防范化解债务风险的主动性。天津、吉林、云南、甘肃等多个省份均强调严格落实化债主体责任。2026年，吉林省提出发挥省级和市县政府债务领导小组职能作用，压实主体责任，确保工作机制不变、化债力度不减；河北省引导压实市县主体责任，激励市县立足自身努力化债，加快化解存量隐性债务；江苏将“1315”债务管理体系下沉到区县，地级市要建立对所辖县区、乡镇干部履新提示制度，提示债务风险清单，强化债务红线意识。其二，强化问责监督，严格落实举债终身问责制与债务问题倒查机制，对违规举债、虚假化债等违规行为严厉问责。广西提出，要健全“隐性债务问题问责闭环管理机制”；黑龙江提出，保持隐性债务监管“常态化高压”态势，对违法违规举债等行为严肃追责问责；内蒙古提出要加强财会监督、纪检巡查，让财经纪律“长牙带电”。

（二）用足用好政策资源加快债务置换

目前“6+4+2”化债政策实施进入第三年，地方用足政府债券额度置换隐性债务，仍是化债的主要方式。其一，地方通过靠前使用化债额度，加快化解存量隐性债务。截至2026年3月末，今年2.8万亿元（6万亿分三年+4万亿分五年）用于化债的地方债券累计发行超1.13万亿元，进度达40%。包括：25个省份发行特殊再融资专项债券合计达9604亿元，进度达48%，其中，吉林、内蒙古、宁夏、河北、福建、新疆6个省份特殊再融资专项债券全部发行完毕；22个省份发行特殊新增专项债券规模达1719亿元，进度达21%。特殊新增专项债除了置换隐性债务以外，还用于消化政府拖欠账款。其二，地方还通过优化额度分配方案，巩固提升债务置换效果。黑龙江提出“继续用足用好国家化债政策”，同时“进一步优化年度化债实施方案”；云南提出“建立化债激励奖补机制”，对化债进度加快的地区予以奖励，促进市县加快化债。

（三）高效盘活国有“三资”支持化债

目前多地开展“三资三化”改革，起到了拓展偿债资金来源、提升国有资产经营效益等作用。但资产产权不清、收益不高、机制不健全等现实阻力，制约了资产资源盘活效果。2026年，地方坚持做优增量和盘活存量相结合，将积极破解“三资”盘活的堵点，从短期资产变现逐渐转向中长期资产运营与价值提升，为化债和清欠工作持续输送“真金白银”。

其一，搭建跨部门统筹协调机制，集聚盘活合力。盘活资产资源是一项长期而复杂的工作，需要自上而下理顺工作机制，持续用力、形成合力。2026年，宁夏要求发挥财政“管总牵头”作用，厘清和压实各部门、各单位责任，构建职责清晰、协调联动、规范高效的资产管理工作格局。广西开展财源建设三年行动，落实“三资”盘活实施方案，各级财政、国资、自然资源、数据等部门合力推进国有“三资”清查盘活。

其二，丰富国有资产盘活方式，提升盘活效益。地方国有资产多数属于公益性非经营性资产，资产收益率和现金流偏低，需要拓展利用方式，加强运营管理，提升资源资产整体效益。2026年，天津市提出“推进市政公共资源市场化运营”，还通过“导入新业态、新产业、新经济”，推动老旧小区、厂房盘活。重庆市提出“加强资产盘活与城市更新、产业升级、债务化解等深度融合”。云南提出采取“优化调整、处置变现、集中运营、整合利用、兼并重组、出租、特许经营”等多种盘活方式，深挖国有资源资产潜力。其中，优化调整主要是调整存量资产用途或运营模式，以提升效益；集中运营则是将分散的相同类型资产归集到省级城投进行统一管理运营，发挥规模效应；整合利用则是将不同主体、不同类型的资产进行重组，形成协同效应。

其三，建立存量资产盘活激励机制，释放盘活潜能。今年《政府工作报告》提出“提高国有资本收益收取比例”，意在加强财政统筹能力，缓解财政收支矛盾。地方在推进国资收益上缴的同时，还特别重视各级政府之间的激励相容，通过下放存量资源管理权限、建立分成机制等手段，引导属地政府参与盘活各级国有资源。2026年，天津市探索研究“市级国有资源下放属地”，建立健全“资源盘活收益分成机制”，激发各级政府和单位盘活资源的积极性。四川省提出“制定激励支持措施”分类推进资产盘活、落实“省属国有企业特别利润上缴机制”，加强财政国资联动，拓宽增收渠道。

（四）化解融资平台经营性债务风险

2026年，化解融资平台经营性债务风险是地方化债的重点任务。吉林、云南、四川、南、安徽、湖南、西藏等省份在政府工作报告中把化解“融资平台经营性债务风险”列为防风险重点工作，广西在财政预算报告中提出持续化解“融资平台经营性债务风险”。目前城投平台经营性债务风险主要集中在短期债务和非标债务，若城投公司现金流紧张，这部分债务最有可能发生违约。在地方财政收支紧平衡的背景下，化解经营性债务风险需要地方财政部门与金融机构协同发力。

其一，用好风险化解基金，保证短期债务不违约。2026年，地方政府通过用好应急周转资金、风险化解基金，保障到期债务平稳兑付，守住安全发展的底线。如重庆市“优化应急周转金管理”，聚焦化解融资平台短期流动性风险；枣庄市提出“积极争取省级化债基金支持，用好市级普惠周转基金”。

其二，地方政府协调金融机构支持平台债务重组和置换，着力化解高成本高风险债务。2026年，全国人大强调加大对非标债务、尤其是“双非”债务化解的支持力度。“双非”债务主要是非持牌金融机构的非标准化债务，其违约风险更高，容易引发区域性金融风险。金融机构主要通过降息、重组、置换等方式，把短期、高成本债务转化为长期、低成本的贷款，避免违约风险。重庆市将经营性债务压降目标分解到各区县，分别设定金融债务压降、高息债务压降、“双非”债务压降任务。柳州市提出加强与各金融机构对接，将通过债务接续、调整利率等方式，化解融资平台债务风险。黔南州通过“置换贷款、资产盘活贷”等偿还非标债务，化解涉众非标债务风险。潍坊市提出“探索更多市场化、法治化方式”，化解融资平台经营性债务风险；滨州市“积极主动与金融机构对接，进一步优化城投债务结构”。

（五）加强国有企业债务监管

目前，地方隐性债务、融资平台经营性债务压降已取得进展，接下来要加强国有企业债务监管，构建全口径债务监测、预警、处置体系。

其一，多省要求进一步完善全口径债务监测机制。全口径债务监测，就是要把地方政府可能承担偿还或兜底责任的债务全部纳入监测范围，将政府关联的融资平台、国有企业的举债行为，纳入统一的监测体系中。2026年，广东、江苏、浙江、湖北、湖南、安徽、北京、重庆、辽宁、新疆10省市均提出要“加强全口径地方债务监测”；湖南将深化“三全”债务改革列为重点事项，要构建“全口径监测、全方位防控、全链条管理”的地方债务风险管控体系；山东烟台市率先推进地方政府法定债务、隐性债务、城投债务、地方国有企业经营性债务“四债统管”。

其二，市县强化源头管控，从严管控地方国企举债融资行为。多地完善国企债务监测体系，覆盖全种类企业债务，优化融资结构，防范国企债务风险。呼和浩特市提出“探索研究措施与创新机制，加强市属国企融资行为监管”。广西河池市建立“监管企业全口径债务监测体系”，统计口径涵盖银行贷款、债券、非标债务、拖欠账款、应付账款等债务类别。山东潍坊市、临沂市等多个区县实施国企“融资提级管理”机制，国企融资、担保、出借资金等须报政府批准，确保债务规模只减不增。

（六）政府投资项目风险“控增化存”

2026年，在地方财政紧平衡约束下，地方政府要在防风险的前提下扩大有效投资，增加能够产生投资效益、形成有效资产、覆盖融资成本的高质量项目投资，减轻存量投资项目地方财政支出负担，增强地方财政可持续性。

其一，重视投资效益，避免新增低效投资项目。各地积极扩大投资、提高投资效益。重庆提出，对部分债务负担重、财力水平薄弱的区县分类分档采取限制性措施，加快形成“有效债务—有效投资—有效资产”良性循环。浙江提出，切实提高政府投入产出效益，做到“投资有回报、发展可持续”。

其二，有序化解存量投资项目风险因素，减轻财政支出负担。当前部分地区存量投资项目运行不规范、项目收益下降，对政府补贴的依赖加重，影响财政平稳运行。特别是部分地区存量PPP项目以政府付费、可行性缺口补助为主，历史遗留问题较多，若不规范管理，很容易产生地方隐性债务。2026年，地方政府将通过安排财政资金、核减核销、使用专项债券置换等方式化解存量PPP项目产生的债务风险。一些省份已出台规范PPP存量项目建设和运营工作方案，通过转变PPP项目经营模式，支持项目债务重组和置换等方式，保证项目可持续运营。云南 要求到2026年6月底，完成全省PPP存量项目全面摸底排查，2027年底基本解决PPP存量项目突出问题；甘肃 要求到2028年底PPP重点风险防控取得阶段性成效。内蒙古在2026年预算报告中，提出稳妥化解PPP存量项目风险；呼和浩特市提出，以“一项目一策”为原则，合理调整市本级PPP项目的投资回报率、融资利率，缩短贷款利率调整周期，降低项目运营成本，减轻财政支出负担。