连接技术和产业！国办发布重磅文件，涉及人工智能、低空经济

21世纪经济报道记者周潇枭 见习记者冉黎黎 北京报道

11月7日，国务院办公厅印发《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》聚焦打造一批新领域新赛道应用场景、建设一批产业转型升级的新业态应用场景等5方面，提出22类场景培育和开放重点领域，涉及数字经济、人工智能、制造业等。

《意见》要求，充分发挥我国超大规模市场和丰富应用场景优势，支持建设一批综合性重大场景、行业领域集成式场景、高价值小切口场景，扩大生产场景、工作场景、生活场景供给，推动场景资源开放，促进场景资源公平高效配置，推动新场景大规模应用，形成“技术突破—场景验证—产业应用—体系升级”的路径，为加快培育发展新质生产力、推动经济社会高质量发展提供有力支撑。

受访专家指出，《意见》提出的22类场景培育和开放重点领域，既涵盖低空经济等新赛道，也涉及传统产业转型升级的场景；既包括政务、交通等社会治理场景，也覆盖医疗等民生领域。这种布局的共性在于“以场景为纽带，打通技术—产业—社会的全链条”。当前，新经济领域如人工智能、低空经济、生物技术等正孕育新增长点。但新技术从实验室到市场的转化存在断层，企业往往面临“有技术无场景”的困境。《意见》通过系统培育和开放场景，相当于为新技术搭建了“试验场”和“应用场”，既能加速技术迭代，又能通过场景需求反哺技术创新，形成“需求牵引供给、供给创造需求”的动态平衡。

《意见》聚焦打造一批新领域新赛道应用场景、建设一批产业转型升级的新业态应用场景、推出一批行业领域应用场景、创新社会治理服务综合性应用场景、丰富民生领域应用场景等5方面，提出22类场景培育和开放重点领域。

其中，《意见》在新领域新赛道方面提及数字经济领域、人工智能领域、全空间无人体系、生物技术领域、清洁能源领域、海洋开发领域。

从数字经济领域来看，《意见》提出，深入挖掘数据要素潜能，支持数据分析挖掘、流通使用、安全防护等领域技术创新，丰富数据产品和服务供给，在办公、社交、消费、娱乐等领域探索应用元宇宙、虚拟现实、智能算力、机器人等技术创新应用场景，推动实体经济和数字经济深度融合。从人工智能领域来看，《意见》提出，加强关键核心技术攻关和推广应用，加快高价值应用场景培育和开放，更好满足科技、产业、消费、民生、治理、全球合作等各领域发展需要。

在产业转型升级方面，《意见》提及制造业领域、交通运输领域、智慧物流领域、现代农业领域。

从制造业领域来看，《意见》提出，聚焦智能制造、绿色制造、服务型制造、工业生物、工业智能等核心技术应用，创新柔性生产线、智能工厂、绿色工厂、高标准数字园区、零碳园区等应用场景，支持重点制造业企业向自主基础软件、工业软件等产品开放应用场景，遴选培育工业领域垂直大模型典型应用场景。鼓励地方和企业培育工业设计、中试验证、检验检测等生产性服务业应用场景。

国研新经济研究院创始院长朱克力对21世纪经济报道记者表示，《意见》提出的22类场景培育和开放重点领域，核心特点是“精准覆盖”与“系统联动”。从领域分布看，既涵盖低空经济等新赛道，也涉及传统产业转型升级的场景；既包括政务、交通等社会治理场景，也覆盖医疗等民生领域。这种布局的共性在于“以场景为纽带，打通技术—产业—社会的全链条”。

与朱克力提及的低空经济相关的是，《意见》提出，推动海陆空全空间无人体系应用和标准建设，鼓励打造涵盖全空间的文旅、政务、物流、卫星服务等应用场景，拓展工业生产、城市规划建设治理、综合立体交通、公共服务、安全防护、农业生产等无人体系应用场景。稳妥有序拓展低空经济等领域应用场景。

另外，《意见》在“推出一批行业领域应用场景”方面提出，聚焦应急救援体系数字化场景，加强智能感知、无人救援、航空救援等技术和装备创新应用，提升灾害智能监测预警、应急指挥通信、抢险救援、应急物资供应能力。

朱克力表示，相关内容指向直接解决无人机“飞不起来、落不下去”的问题，推动物流场景快速形成规模化应用，降低单次飞行成本；应急救援场景则可验证技术可靠性，提升社会接受度。

新质未来研究院院长张奥平注意到，《意见》强调融合创新。张奥平对21世纪经济报道记者表示，《意见》中明确的多数场景都强调了多项技术融合创新，如生物技术领域，提出推动生物技术广泛应用于新材料、建筑、能源、环保等产业创新场景；文旅领域，提出加强数字演艺、数字艺术、沉浸式体验等多业态集成等。

另外，《意见》强调，要深入推动场景开放和公平高效配置，协同推进准入、场景、要素改革，发挥场景对制度建设的试验作用；要提升应用场景保障能力，强化政策保障，健全管理制度。

关于“场景”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出，培育壮大新兴产业和未来产业。着力打造新兴支柱产业。完善产业生态，实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动，加快新兴产业规模化发展。前瞻布局未来产业，探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式、市场监管规则，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。

近年来，对于“场景”的重视一直见于各类政策对新兴产业与未来产业的部署中。

2024年、2025年政府工作报告均在提及新兴产业和未来产业时强调“场景”。2024年政府工作报告提出，积极培育新兴产业和未来产业。实施产业创新工程，完善产业生态，拓展应用场景，促进战略性新兴产业融合集群发展。2025年政府工作报告提出，培育壮大新兴产业、未来产业。深入推进战略性新兴产业融合集群发展。开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济、深海科技等新兴产业安全健康发展。

2024年1月，工业和信息化部等七部门印发《关于推动未来产业创新发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），将“丰富应用场景”作为重点任务进行部署，提出开拓新型工业化场景、打造跨界融合场景、建设标志性场景等任务。

“场景”为何如此重要？《意见》中指出，场景是用于系统性验证新技术、新产品、新业态产业化应用以及配套基础设施、商业模式、制度政策的具体情境，是连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁，是推动科技创新和产业创新融合发展的重要载体，对促进新技术新产品规模化商业化应用具有重要牵引作用。

中国电信研究院战略发展研究所主任分析师姜四军对21世纪经济报道记者表示，《意见》在国家政策层面明确将“场景”定义为“连接技术和产业、打通研发和市场的桥梁”，是“推动科技创新和产业创新融合发展的重要载体”。这一界定突破了传统政策文件的技术导向，转向以应用为核心的创新生态构建。

朱克力表示，当前经济形势下，《意见》出台的重要性在于抓住了新经济时代的关键变量——场景驱动。当前全球经济复苏乏力，国内需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力交织，传统产业增长动能减弱，而新经济领域如人工智能、低空经济、生物技术等正孕育新增长点。但新技术从实验室到市场的转化存在断层，企业往往面临“有技术无场景”的困境。

朱克力指出，《意见》通过系统培育和开放场景，相当于为新技术搭建了“试验场”和“应用场”，既能加速技术迭代，又能通过场景需求反哺技术创新，形成“需求牵引供给、供给创造需求”的动态平衡。“更重要的是，场景开放能带动产业链上下游协同创新，比如一个智能交通场景的落地，可能同时激活车路协同设备制造、大数据分析、保险服务等多个环节，形成新的增长极，这对稳定经济大盘、培育新质生产力具有战略意义”。