检察公益诉讼法草案亮相：调查取证不得查封扣押财产

21世纪经济报道记者王峰北京报道  近日，检察公益诉讼法草案（下称“草案”）提请十四届全国人大常委会第十八次会议审议。

检察公益诉讼制度自2015年开始试点、2017年正式实施。从试点到草案首次提请审议，恰好走过10年。

当公共利益受到侵害，但没有合适的主体提起诉讼替大家维权，此时，检察机关通过公益诉讼制度，可以承担“公共利益代表”的角色。

10年来，检察公益诉讼制度的办案领域从最初的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让，逐渐拓展至未成年人保护、安全生产、个人信息保护、反电信网络诈骗等14个领域。

据统计，2015年7月至2025年9月，全国检察机关共办理公益诉讼案件122.4万余件。2024年，全国检察机关共立案151270件，其中，生态环境和资源保护领域立案56671件，占立案总数的37.5%；食品药品安全领域立案25590件，占16.9%；案件数量较多的领域还有安全生产25047件，未成年人保护12062件，个人信息保护5061件。

草案分项列举现行法律规定的14个领域，新增实践中较为成熟的文化遗产保护、国防和军事利益保护2个领域，并以法律规定的其他公益诉讼案件作为兜底。

“通过专门立法对办案领域进行系统性明确和完善，弥补了此前办案法律依据分散在各单行法的不足，也为以后拓展检察公益诉讼案件范围预留了空间，不仅有助于更好开展公益诉讼，也可以强化公众对公益诉讼的认识。”武汉大学法学院院长秦天宝说。

据《检察日报》报道，检察公益诉讼制度的办案领域成为草案分组审议中讨论最集中的焦点，劳动者权益、特定群体保护、新兴领域安全等议题被与会人员反复提及。

全国人大常委会委员谭成旭说：“全国人大常委会审议工会法执法检查报告时明确提出‘探索建立劳动者权益保障公益诉讼制度’，在检察公益诉讼法中作出前瞻性规定，彰显中国保障人权的制度创新和优势，也满足劳动者权益保障对司法实践的迫切需求。”

全国人大常委会委员吕世明建议把“未成年人保护”和“妇女权益保障”，整合修改为“未成年人、妇女、老年人、残疾人等特定群体权益保障”。全国人大社会建设委员会委员鹿新弟也认为：“实践中，老年人、残疾人权益保障的公益诉讼法律依据不足，检察机关办理相关案件时常陷入‘借道监督’的尴尬。”

面对新形势新挑战，全国人大常委会委员巴莫曲布嫫建议将“反垄断”修改为“反垄断和反不正当竞争”，林锐委员建议将网络安全纳入范围，王建武委员提出公共卫生安全领域也需关注。

检察公益诉讼实践中，检察机关将审前实现公益保护目的作为优先目标，2015年7月至2025年9月，共向行政机关提出检察建议86.8万余件，回复整改率达98.5%，大多数问题在检察机关提起诉讼前就已得到了解决。

“如何不对簿公堂而解决问题、实现公益保护，考验着办案程序设计的科学性、有效性。”西北政法大学检察公益诉讼研究中心执行主任付玉明说。

对此，草案规定，人民检察院经调查认为行政机关存在违法行使职权或者不行使职权致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察意见。如果行政机关已全面采取整改措施，案件将被终结。如果公共利益仍然受到侵害，检察机关将“当诉则诉”。

分组审议时，有委员指出，整改期限不能由行政机关自由裁量，建议在检察意见中明确整改期限。还有委员建议强化检察监督的刚性，增加证据保全、引入第三方评估机制等内容。

此外，草案规定检察机关提起民事公益诉讼的公告程序，在现行法律规定的破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域，明确当法律规定的其他机关和组织不提起诉讼或者有关机关不启动生态环境损害赔偿程序时，检察机关可以依法提起民事公益诉讼。

草案还鼓励公众参与国家利益和社会公共利益保护，依法提供线索、监督案件办理，进一步规范线索处理程序。

草案规定了检察机关办理公益诉讼案件调查收集证据的调查组织、调查方式等，明确检察机关不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

清华大学公共管理学院政府法制研究中心主任陈天昊认为，通过立法确保检察机关不缺位也不越位，为开展公益诉讼划定原则和边界，有助于提升办案质效，推动行政机关依法履职。

此外，草案还明确人民检察院办理公益诉讼案件接受人民监督员监督。

对于审判与执行，草案配置行政公益诉讼、民事公益诉讼案件各方举证责任，明确了执行程序，并且规定了检察公益诉讼中的调解、执行和解等制度。

据《检察日报》报道，自2024年以来，裁定终结诉讼案件数量已是裁定准许撤诉的1.9倍。“实践证明，针对检察机关诉讼请求全部实现，法院采用裁定终结的结案方式，程序更加规范。”分组审议时，多位全国人大常委会委员建议明确“裁定终结诉讼”的结案方式。

“在公益诉讼案件办理过程中，人民法院、人民检察院都是公共利益的维护者。草案具体规定了审判和执行程序中人民法院、人民检察院的有关职责，将在强化司法机关协同、最大程度上维护公共利益等方面带来积极影响。”中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任刘艺说。