都市圈新信号释放：中国城市竞争，正从“虹吸”转向“协同”

21世纪经济报道记者柳宁馨 杭州报道

近期，南京都市圈已经启动了新一轮发展规划编制工作。作为我国第一个获批的都市圈，其上一轮规划已到期，更新规划也意味着开启现代化都市圈建设新阶段。

（南京主城区夜景，拍摄：柳宁馨）

现代化都市圈规划建设始于2019年。当年，国家发改委出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确提出培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势。

截至目前，获得国家发改委函复的国家级都市圈已经增至17个，分别是南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉、沈阳、杭州、郑州、广州、深圳、青岛、济南、厦漳泉、合肥和石家庄都市圈。

其中，南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆等较早获批的都市圈，规划期都是到2025年，这些都市圈也将启动新一轮规划编制。

21世纪经济报道梳理发现，今年9月，《济南都市圈国土空间规划（2025–2035 年）》公开征求意见，南京、成都、福州、郑州、深圳、青岛等都市圈也有最新规划动向，空间格局、合作机制、同城化是规划重点方向。

同城化提升

目前，南京都市圈正处于从“地理临近”向“功能提升”转变的阶段，重心是轨道一体化与一小时通勤、产业协同与供应链对接、公共服务共建、实现跨省协同治理。

（南京南站，拍摄：柳宁馨）

江苏省社科院社会政策所所长张春龙告诉21世纪经济报道记者，南京都市圈同城化与产业协同总体在全国领先。同城化方面，“轨道上的都市圈”成型，与镇江、扬州等核心城市30分钟直达，滁州、马鞍山等1小时通勤，公交互通。产业呈“研发在南京、转化在周边”格局，创新资源跨区合作，初步形成利益共享模式。

不过，南京都市圈新一轮规划需补上多方面短板。张春龙认为，交通上，宁淮通勤效率待提升，需加快南京北站建设、解决宁滁快速通道拥堵；产业存在半导体等领域同质化，需强化“链主企业+配套集群”分工；公共服务中，滁马等市优质医疗稀缺，跨区域流动未常态化。另外，利益共享机制，跨区协调机制等，需要努力破解协同堵点。

回顾城镇化发展过程，我国提出现代化都市圈建设始于2019年。2021年，《南京都市圈发展规划》获国家发展改革委复函同意，标志着首个国家级都市圈获批，截至今年3月，国家级都市圈增至17个。

中国城市经济学会副会长秦尊文在接受21世纪经济报道记者采访时表示，都市圈的主要发展方向是同城化，其中，交通同城化做得比较早。例如，武汉都市圈中，武汉和咸宁、孝感、黄石、黄冈、鄂州等城市很早就通了城际铁路，城市周边连成一片，后来，武汉和仙桃又开通了城际铁路。

“目前，同城化的短板就是产业同城化，这也是比较难的部分。以武汉都市圈为例，目前武汉产业完成从虹吸到‘输血’的阶段转变，产业向周边扩散，武汉光电信息产业、纺织产业逐渐向周边配套。此外，武汉的高校科教资源以及大学生资源也向周边扩散了不少，溢出效应明显。”秦尊文表示。

张春龙认为，当前新一轮都市圈规划的重点体现在：一是在交通上以 “轨道上的都市圈”推动“四网融合”、打通“断头路”，实现 1 小时通勤；二是在产业上强化“总部+基地”模式，推进跨区域产业链整合与创新走廊建设；三是在公共服务领域推动教育医疗资源辐射、户籍改革及社保互通；四是创新区域协调机制，例如设立专门办公室、建立利益共享制度，通过强化基础设施抗灾能力与应急体系，提升整体安全韧性。

2025年，我国在城市政策方面陆续出台重要定调文件。今年5月，《关于持续推进城市更新行动的意见》明确存量改造八项任务和多元投融资机制。

7月的中央城市工作会议定调“存量提质增效”，部署城市工作7个方面的重点任务，提出发展组团式、网络化的现代化城市群和都市。

今年8月，《关于推动城市高质量发展的意见》提出，到2035年基本建成现代化人民城市，并系统部署区域协同、绿色转型、投融资改革等九大方面。

基于这几个定调，我国都市圈也迎来新的发展阶段。

华东师范大学城市发展研究院院长曾刚告诉21世纪经济报道记者，2025年城市发展主基调从“增量扩张”转为“提质增效”，今年中央城市工作会议和核心政策把“统筹融合”定为都市圈建设核心，跨部门、跨区域、跨城乡，一盘棋配置交通、生态、产业、资本等要素。

曾刚表示，都市圈同城化硬指标是“通勤网络”，需要让当天往返、周通勤成为常态；隐性指标是产学研用一体化与产业链跃升，政府做规划与引导，市场和社会力量更关键，可持续运营必须靠社会资本融入和企业主体。

“新一轮都市圈规划的重点，关键看‘有效市场’是否到位，政策要务实、成本可分担、产业要可持续；中央已启动系统评估，关键看后续落地，让市场和社会力量的作用真正在都市圈中体现出来。”曾刚说。

探索要素市场化

日前，国务院批复同意10个地区开展要素市场化配置综合改革试点。合肥都市圈是全国唯一承担改革试点任务的都市圈。

9月11日，国务院发布《合肥都市圈要素市场化配置综合改革试点实施方案》(以下简称《方案》)，涵盖7大领域22项任务。

《方案》围绕技术、土地、人力、数据、资本、资源环境、要素协同七大核心维度布局改革，其中技术要素改革直指科技成果转化关键痛点，提出“加快技术要素向现实生产力转化”。

曾刚认为，合肥都市圈此次入选国家要素市场化改革试点，首要任务是把量子、核聚变等大科学装置积累的原始创新能力进一步扩散，在更大区域内转化为产业实力，提高科技成果落地转化效率。

合肥都市圈试点范围包括合肥市全域，芜湖市无为市，淮南市寿县，马鞍山市含山县，安庆市桐城市，滁州市定远县，六安市金安区、舒城县。

“借助都市圈跨市域通道，合肥可以探索在更大范围内统筹资本、数据、人才和科技创新资源，既让安徽这个长三角‘插班生’快速追赶沪苏浙成为‘尖子生’，也为大省带小省、先富帮后富探索一条新路。”曾刚表示。

“安徽省与合肥市两级政府良性协同，强省会战略成效明显，巢湖—天鹅湖双中心、中国科大、中科院共建共享，可以探索最大程度降低行政壁垒，把政府‘有为’限定在规划与公共服务，把要素配置交给市场，形成‘有效市场+有为政府’的低成本试验田。”曾刚说。

曾刚进一步表示，若合肥模式跑通，其经验可复制到西安、兰州、昆明等“科技强市+经济弱省”组合，为全国要素市场化配置改革提供一整套可操作方法，也意味着都市圈将成为我国深化要素市场化改革、推动区域协调发展的重要载体。

现有都市圈经验可为新获批及未来都市圈提供多方面的借鉴。张春龙认为，例如，在产业上破解“虹吸”失衡，中心城市聚焦核心功能，周边承接非核心环节，建产业联盟与共建园区，形成梯次分工。在机制上突破行政壁垒，设实体化协调机构，推广一些利益共享模式。

总体来看，南京都市圈属于成熟型，而合肥都市圈属于成长型，但中心与周边城市关系需同向深化。张春龙认为，在交通上，合肥需要强基础，比如推进沪宁合高铁，建1小时圈；在产业上，合肥需要强链条，可依托龙头建跨市产业链。

“以南京、合肥都市圈来看，两者均需深化生态制度创新、推动利益共享向市场主导，并强化数字协同与应急联动，最终弱化行政壁垒，从中心单向辐射转向多中心共生的都市圈共同体。”张春龙表示。

在都市圈里，中心城市和周边城市的关系是怎样的？

秦尊文认为，在都市圈里，中心城市往往是省会，在资源、产业方面比较强势，要带头“让空间、让产业、让利益”，才能撑起都市圈同城化。例如，武汉把纺织、化工等传统产业连同光纤预制棒、汽车配套等中高端环节扩散到鄂州、潜江、孝感等周边城市，并向外输出30万大学生和十余所高校校区，实现“传统产业搬走、高端环节留下、产业链条共建”，都市圈从“虹吸”转向“辐射”。

武汉把公共服务同城化做成“双向流通”，也有一些好的经验。秦尊文表示，一方面，武汉规定新招医生、教师先到基层，后面扩大到都市圈外县轮岗两年，让人才沉下去、服务提上来；另一方面，允许周边城市在武汉光谷设立离岸科创中心，例如企业注册在黄石、黄冈等地，人才留在武汉上班，实现“研发在中心、制造在外围”的飞地模式。