中国城市观｜万亿佛山：制造业回城背后的动力之变

【编者按】

城市是经济的容器，更是可持续增长的引擎，它们以不同的资源禀赋、产业形态与创新模式，拼接出最具张力的发展图景。

我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。时隔10年，中央城市工作会议再度召开，强调要走出一条中国特色城市现代化新路子，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》对城市发展方式转型进行了系统部署。

南方财经全媒体集团、21世纪经济报道策划推出《中国城市观》，观察城市高质量发展肌理，透视我国经济的韧性、活力与未来。

首期，我们走进制造业大市佛山，观察其正在发生的深刻动力变革。

南方财经、21世纪经济报道记者 郑康喜、赵晓晨  佛山报道

站在办公室宽阔的玻璃幕墙前，广东宽普科技董事长邹卫峰一眼就能看到不远处正在建设的产业园。半年前，这里还是低矮杂乱的破旧工业园，如今一座占地面积71亩、规划5栋现代化厂房的智能科技园正拔地而起。

不久之后，宽普科技将把新的生产线搬入其中。这是其在佛山市禅城区增资扩产计划的关键部分。

成立于2001年的宽普科技是国内射频微波产品的头部企业，它所在的禅城区是佛山这座万亿GDP城市的行政中心。但与同处一城的顺德、南海两个全国知名制造业基地相比，禅城的存在感却一直不强。

毗邻广州的区位优势，让顺德、南海享尽发展之利，连续多年稳居全国百强区前十名，禅城却排在三十名之外，使得佛山出现“中心弱、周边强”的失衡格局。

这也与禅城仅154平方公里土地、开发强度高达82%，增量发展空间十分有限有很大关系。所以，人们极少以经济强区的目光看待禅城，更多时候只是简单视其为佛山的中心城区。但其实，禅城绝对可以算是经济大区，2024年GDP为2421亿元，在全省（除广州、深圳）地级市辖县区中排名第三，在全国地级市辖县区中排名第八。

如今，改变正在发生。禅城在2023年提出，要打造都市制造中心、产业服务中心、商业消费中心和岭南文化中心，加快从中心城区迈向城市中心。

二者有何不同？2023年禅城区政府工作报告认为：中心城区是天赋，是国土空间总体规划赋予的，是与生俱来的；而城市中心是地位，是影响力、集聚力和带动力的集合，需要通过高质量发展得来。

2024年5月，广佛南环正式开通。7月，广湛高铁佛山站启动建设。未来，禅城到广州市中心的通勤时间将缩短至15分钟。宽普科技新建的智能科技园，与广佛南环张槎站直线距离1公里，与高铁佛山站直线距离仅约5公里。通过广湛高铁，佛山市中心与同样位于广州市中心的高铁广州站相连，让这座万亿GDP城市彻底融入覆盖全国的高铁网络。

如今，禅城利用高密度的轨道交通网络，正打造高铁站口、地铁站口的科技园、产业园，吸引着越来越多像宽普科技一样的科技企业前来投资。今年6月佛山市星通半导体有限公司就重金拿下约90亩工业地块，计划打造大湾区规模最大芯片封测基地，这也是禅城近年出让的最大一块工业用地。

一场轰轰烈烈的制造业回城行动正在佛山进行。如何以交通区位之变牵引发展空间之变、产业投资之变和资源要素之变，进而再复合催生内生发展动力之变？等待答案的城市，并不只佛山。 

“集转国”的空间优化

几年前，受制于土地空间限制，宽普科技差点选择离开生于斯长于斯的禅城。

作为一个制造业重镇，禅城发展产业既有基础也有资源，但就是没有了土地空间。这个佛山最小的区，154平方公里土地上，开发强度已高达82%，而佛山全市平均开发强度为38%，国际公认的开发强度警戒线为30%。土地空间不足，势必导致产业承载力和资源吸聚力下降。

自2008年成立以来，佛山国家火炬创新创业园已累计培育超500家科技企业，主要分布在新材料、人工智能、生物医药等领域，被视为禅城新兴产业的“种子”。但是，当这些“种子”发芽后，禅城却一度面临着“育苗无土”的空间困境，一些优质企业因此远走他乡。每次谈起这样的情况，禅城政企人士都感到十分惋惜。

也有当地干部认为，禅城发展制造业是无用功，因为没有土地和空间，就算孵化出来优质项目，长大之后也会流失到其他地方去。但实际上，禅城拥有21平方公里的工业用地红线、26平方公里的现状工业用地，全区超过一半现状工业用地容积率仅在0.7到1.0之间、税收仅4万每亩。也就是说，禅城仍有空间，只是要盘活。

禅城空间困局是旧模式的后遗症。

改革开放之初，珠三角制造业依靠市场驱动快速发展，出现“村村点火，户户冒烟”繁荣景象。这一过程虽然形成了产业积累，却也导致村级工业园遍地开花。

禅城是昔日中国“四大名镇”之一佛山的所在地，历史上就是商业繁盛之地，自然就吸引了改革之后最早的工业投资。大大小小的村级工业园曾一度占到全区面积的1/7。

这些昔日经济活力的标志，如今却陷于低效、低质，不仅无法适配新兴产业发展需求，更导致工业不连片、产业不成带、土地碎片化问题突出。

禅西都市产业园（海口园）规划图。

好在，僵局正被逐步打破。2023年，禅城启动都市工业载体“三年千万”行动计划，提出三年建设超过1000万平方米高质量都市工业载体。

这一目标牵引下，禅城走通了不少优化空间配置的新模式。

“集转国”模式是其中的关键一环。通俗讲，该模式通过“土地国有化后，再以协议出让返还至村集体使用”方式，在不改变土地使用权属人的前提下，实现土地合法流通和价值增长；通过“30%出售+70%出租”方式，综合解决了改造成本、收益平衡等问题，并增强了对龙头企业的空间供给；通过引入国资构建“预招商+定制化+产业链”体系，拉动了土地供给方与需求方的有效对接，实现了产业运营升维，使产业投资得到有效释放。

简而言之，集体变国有，土地价值和承载能力得到提升；资金变资产和资本，农村集体经济释放出发展价值；招租变招商，培育产业的意识和能力也得到增强。

受益于此，宽普科技最终并未离开禅城，反而就地增资扩产。对于新项目，邹卫峰信心十足：“达产后预计年产值8亿元，年纳税额8000万元。”

作为该模式的首创之地，张槎街道党工委书记何永庆深有感触：“虽然是‘小切口’和‘微变革’，但却对产业、农村和城市的发展有着极强的撬动效应。”

不仅是张槎，一场深层次的土地空间革命正在禅城全域展开：南庄镇创新采用“征收+收储+统租”混合模式推出千亩产业园；祖庙街道在郊边村城中村改造项目中采取政府统筹整备用地模式，采用“征收+收储”方式进行改造。

不管哪种方式，禅城的目标都清晰指向“重塑土地价值、重构产业空间”，让占全区建设用地46%的集体建设用地焕发更大活力和价值，重塑城市中心的产业格局，实现高端资源要素的高度集聚，为新质生产力提供承载空间。

禅城正力图通过制度创新推动城市更新周期与产业升级周期融合互促。 

满盘皆活的投资增量

2023年以来，禅城通过实施“三年千万”行动已建成都市工业载体超800万平方米，今年将完成1000万平方米的建设目标。此外，禅城国有工业用地储备规模超过3000亩，超过过去15年以来出让国有工业用地的总和。

新的空间效应显现，让禅城成了一方投资热土。近期，道氏技术与芯培森合资在禅城落地公司，规划打造全球首座原子级科学计算规模化算力中心。德晟智造的具身智能机器人及固定翼无人机产业链项目、蜂群航空的低空经济项目、奥创智能科技的总部项目等也相继落地。

一个万亿GDP城市的中心城区成为先进制造业的投资高地，这一幕并不多见。

“这证明禅城重返制造业主战场，打造都市制造中心的路子是对的。”禅城区区长盘石表示，“如今禅城不缺空间，只要大家有好的项目、科技含量高的制造业项目，我们都能承载”。

这也让禅城不再受困于没有土地空间、项目长大后流失的顾虑，能够立足中心城区的全要素资源优势，不断孵化生长出科技企业和创新生态。

这种孵化转化能力被认为是禅城之于佛山的重要贡献。数据也有直观反映，2023-2024年禅城的工业投资连续两年保持双位数增长、稳居全市第一，今年1-6月继续以11.4%的增速领跑全市。从结构看，今年上半年禅城先进制造业投资增长58.8%、高技术产业投资猛增1.8倍，含“新”量较高。

禅城以土地空间为杠杆，通过优化资源配置激活发展潜能的路径已得到了初步验证。

8月26日，佛山华永科技有限公司厂区扩建增资扩产项目在禅城动工。这个成立于1992年、深耕精密电子元器件领域33年的企业，近期获得大疆等龙头企业大量新增订单，正迎着低空经济风口快速发展。

华永科技并不是一开始就选择在禅城增资扩产。“此前我们也曾到越南考察，但最后总公司决定继续扎根张槎扩大生产规模。”华永科技总经理王昭闵说，企业将在此深化核心业务垂直整合，强化供应链效率。

土地空间优化，作为城市中心的禅城反而充分展现出先进制造业投资发展优势：具有更好的产业链基础、更高的创新密度、更多的人才供给、更好的生活配套。这种全要素资源优势又进一步强化禅城发展先进制造业的比较成本优势，实现正向良性循环。

由此，一股以增资扩产为主要形式的投资热潮在禅城掀起。今年1-7月，禅城签约落地超亿元项目90个，其中59 个是本地企业的增资扩产项目，增资扩产项目投资额183.1亿元，同比激增80.34%。

一批企业纷纷选择将资金投向禅城，加速了其产业动能焕新。以星通半导体项目为例，禅城提供的90亩工业用地，将换来该企业约45亿元投资以及未来每年30亿元产值。

村集体通过提供土地要素成为关键一环，既是产业升级的参与者也是土地增值的受益者。今年1-7月，占禅城土地面积接近一半的南庄镇引进超亿元产业项目31个（含10亿元以上项目3个），总投资128.5亿元，较去年同期增长49.9%；宽普科技所在的张槎街道成功引进超亿元产业项目12个，总投资73.1亿元，涵盖高端装备制造、新材料、新能源等前沿领域。

政府所扮演的角色也不只是通过制度创新在企业和村集体之间配置好土地要素，而是“直接下场”。

6月24日，禅城区产业基金体系正式发布，包括一支产业创新发展投资基金和一支股权投资基金，前者为总规模20亿元的政府投资基金，后者为总规模30亿元国企基金，均旨在撬动社会资本参与禅城新动能产业培育。

广东省政府参事室特约研究员、广东省社科院原院长王珺表示，与传统发展模式不同，新型工业化要求政府必须在产业投资上加强制度创新和组织创新，特别是政府需要通过自己的产业创新基金进行先投入，以种子基金带动更多的民间资本流入。

强中心破解专业镇要素分散之痛

这么多企业投下真金白银，不只是因为禅城有地，更关键的还是看中其渐强的“城心”势能。

这背后，提升土地空间承载能力只是一个基础，强化对资源要素的优化配置能力则是关键。本质上，佛山“制造业回城”并非简单的空间腾挪，而是实现制造业从郊区低附加值规模生产向都市高附加值创新发展的跃迁。这既是机遇也是挑战，禅城需要为此提供所需的创新资源、高级要素、新型服务。

正如禅城区委书记严冰所说，禅城必须既要坚守制造业当家这个根基，又要责无旁贷担负起赋能佛山制造的使命，突出高端产业、高效空间、高质服务深度融合，走出一条高端高新高效、集聚集群集约、辐射带动全市的城市经济发展路子。

换言之，禅城需要以强大的平台功能定义自身价值和中心地位。在盘石看来，禅城作为中心城区的价值和作为，其影响力和竞争力不仅仅体现在规模上，而是体现在连接力、服务力和带动力上。当佛山的发展与禅城的连接越来越多、纵横交错的经济联系越来越深的时候，禅城离城市中心也就越来越近，就越有作为、越有价值。

广湛高铁佛山站的建设成为了一个契机。借由该站，禅城与广州市中心的通勤时间将缩至15分钟、与湛江也将缩至1.5小时之内。广湛高铁佛山站的下一站就是高铁广州站，佛山由此实现与全国四通八达高铁网络的互通。

当地人期盼，广湛高铁能像汾江河一样，让禅城经济重现辉煌。汾江河是佛山的母亲河，流经禅城、直通广州，曾是北方水路通向广州的必经之路，各省货物皆经此“分拨”，为禅城带来了繁荣商业。历史上，佛山凭借汾江河的水运优势成为南方商业和手工重镇，明末与汉口、景德、朱仙并称天下“四大名镇”，清初又与京师、苏州、汉口并称天下“四大聚”。

不过，随着陆路运输发展，汾江河作用不断弱化，禅城的区位优势也逐渐逊于与广州更接近的顺德、南海。此后，佛山制造业快速崛起的过程中，专业镇“点对点”直连广州成为一个突出现象。尽管这样充分利用了广州的综合功能优势，但也造成了佛山城市中心长期孱弱。甚至可以说，佛山过度依赖广州枢纽功能的结构性外溢。

这种模式的弊端如今已显现。当制造业转型转向与服务业深度融合的阶段，对知识、技术、信息等高级要素的需求显著增强。这些要素及其载体天然集聚于都市核心区，但佛山城市中心并未凝聚足够的配置能力，难以有效适配需求。例如，佛山84家上市公司的法律、审计等服务主要由北上广深等地机构提供。

但有短板也意味着有空间。禅城在2024年启动建设“佛山中央法务区”，已引入中国贸促会大湾区调解中心、佛山国际金融仲裁院、禅城法院民二庭等核心机构。

不仅如此，禅城在其“产业服务中心”定位下，提出了“佛山制造、禅城服务”战略。对禅城而言，佛山本就是一个“超大市场”，这里拥有数量庞大且转型急迫的企业，形成了丰富应用场景，涵盖股权并购、知识产权、上市服务、技术研发、工业设计、人力资源等，足以拉动生产性服务业的发展。

禅城对先进生产要素与生产服务资源的整合已在提速。

例如，围绕研发服务，今年禅城先后与广东省科学院、佛山大学签订全面战略合作协议；围绕能源转型，禅城与南方电网合作落地佛山市首个专注于绿电绿证服务的综合性平台；围绕数字经济，依托华为（禅城）工业互联网创新中心，禅城不断引入华为云生态伙伴赋能本地企业。此外，禅城正冲刺创建国家级人力资源产业园，高标准建设佛山现代保险产业集聚区，落地全省首单中试综合保险，推动保险+科技的深度融合，打通科技成果转换“最后一公里”。

这些举措折射了禅城对平台价值的理解：从侧重连接生产者与消费者，演进为促进多元主体基于创新网络的协同与交互。高铁佛山站则被寄予通过人流带来创新流、集聚信息流、转化经济流的厚望，特别是重塑“先到禅城、再到五区”的资源要素集散秩序。

要素重组后的内生动力

禅城不断增强的资源配置能力，促进了内外部要素深度交互，也逐步重构了其内生发展动力。最核心的一点是通过新供给、新场景引领创造新需求，释放内需潜能。

佛山人口基数庞大，居民财富积累可观，却长期陷入“本地优质产品外销，本地有消费需求外溢”的悖论。强大的制造能力与本地消费动能未能充分融合，根源还是供需适配问题，过去传统的商业服务供给无法满足人们从商品消费向服务型消费升级。再加上，专业镇经济模式带来人口分散，需要高能级消费中心引导和组织。

近年，禅城尝试给佛山“生产强市，消费弱市”的老命题提供新解，聚力提升服务业能级，希望实现二产（制造业）与三产（服务业）在空间上的近距离、高效率配置，推动“产城人”深度融合，实现消费与制造互促共强的良性循环。

首先是场景升级。禅城从2023年开始推动实施“城市格调提升三年行动计划”，以城市美学和艺术设计去活化历史街区和老旧物业，让这些时间的沉淀和岁月的痕迹变成城市新的价值和活力，实现“老城市，新活力；老佛山，新光彩”，把工业佛山年轻、潮流、时尚、活力的另一面生动地呈现出来。禅城也通过打造商业消费中心，不断强化岭南天地、创意产业园两大特色商圈，扩容提质升级至“祖庙-岭南天地”“创意产业园-王府井”，并引入万象天地、山姆会员店等140余家首店品牌。

对于底蕴深厚的禅城而言，文化赋能消费便能形成丰富场景。当BeQ娱乐创始人、意大利动画制作人协会国际化负责人Cristian Jezdic看到美陶湾的第一眼，便为禅城贴了一个标签：“美丽、绿意盎然，还有一种独特的‘温暖热情’。”

让他更诧异的是背后的故事：这个被绿意包裹的陶都，三年前竟是连片荒废的工业锈带。彼时，陶瓷企业外迁留下约400万平方米破败厂房、仓库及陶工宿舍，片区陷入产业“空心化”、人口“老龄化”困局。

如今，经过三年建设，美陶湾的核心片区南风古灶汇聚了10多个非遗项目、近500家文创企业，构建起集旅游、观光、研习、购物于一体的活力生态圈，2024年游客量突破260万人次，新增规上企业46家、经营主体3887家。

这是一个缩影。禅城探索将文化与城市更新、消费创新与赋能制造结合起来，推动文化、旅游、消费、贸易协同创新，让文化成为新生产力。近年，音乐节已形成“佛山模式”，2024年大型音乐节跨城观演占比全国排名第二。

禅城还创新组建“万亿城央”商业联盟 ，携手重庆渝中区、成都武侯区、长沙天心区、苏州姑苏区等万亿GDP城市中心城区，在更大跨度、更大范围、更大区域联动商业服务业的高质量发展，在全国统一大市场的背景下，探索商业消费和产业服务的跨区域合作协同的新模式、新样本；启动了城市格调主理人成长计划，诸多原创设计师和主理人扎根开设工作室、买手店、体验空间，将本土文化元素进行现代表达。

改革开放以来，佛山长期聚焦制造业，形成了工厂型城市与“强镇”现象。而今，源于本土文化、结合潮流设计、依托场景创新的产品与服务正在激活本地消费。这些通过要素融合催生的新供给，先在“家门口”试水迭代，验证商业模式，一旦成功便具备了向更广阔市场进军的底气和竞争力。

禅城改革正通过释放市场信号引导创新资源有效配置，激发市场内生能量，提升市场效率，畅通经济循环，以此广泛吸引社会资本与公众深度参与创新创造，最终实现内生增长。