专访欧委会贸易总司原司长：数字监管分歧或将引发欧美贸易新争端

南方财经21世纪经济报道记者郑青亭 上海报道

美国贸易政策的反复无常，正悄然侵蚀着跨大西洋伙伴关系的信任基石。关税的突然调整、数字税争端、232调查等单边措施，让欧盟不得不重新评估美欧关系的可靠性。双方在规则制定上的共识逐渐减弱，战略协作的深度与广度都面临挑战。

“显然，我们正处于美欧关系的高度扰动阶段。”近日，布鲁盖尔研究所非常驻研究员、欧盟委员会贸易总司原司长伊格纳西奥·加西亚·贝尔塞罗（Ignacio garcía bercero)在2025外滩年会期间接受21世纪经济报道记者专访时说，“对欧盟而言，关键在于与那些仍然信奉基于规则的贸易体系、并致力于维护与欧洲稳健经贸关系的国家建立更紧密的伙伴关系。”

贝尔塞罗指出，美欧贸易关系正经历“根本性演变”。奥巴马政府未能达成贸易协定，特朗普时期的单边关税，以及拜登政府以安全为导向的合作，美欧贸易始终缺乏稳定性。如今，美国彻底转向激进贸易政策，抛弃以规则为基础的体系，对欧盟采取强硬措施。今年7月美欧达成的框架协议仅为“风险缓解”之举，远未形成稳固基础。贝尔塞罗强调，欧盟需对美关系“去风险化”，并与信奉多边规则的国家深化合作。

针对美国产业政策的影响，贝尔塞罗指出，欧洲钢铁和汽车行业正面临“完美风暴”。美国对钢铁征收50%关税、汽车关税提高至15%，使两大关键行业陷入很大压力。欧洲对美汽车出口在拜登政府初期增长后因新关税而逆转，同时中国电动车占据欧洲市场20%份额，欧洲对华出口却急剧萎缩。这一严峻局面迫使欧盟加速调整产业战略。

面对不确定性，欧盟正通过“多元化”战略减轻依赖。贝尔塞罗透露，欧盟正积极推动与南方共同市场、印尼、马来西亚、泰国等经济体的贸易协定，并力争年底前与印度达成协议。与此同时，欧盟坚持在WTO框架内采取合规措施，与美国单边做法形成鲜明对比。他强调，欧盟将兼顾外部合作与内部产业韧性，同时避免走向美国的保护主义路径。

展望未来，贝尔塞罗认为数字监管领域最可能引发美欧贸易新争端。美国科技公司正施压政府反制欧盟数字规则，而欧盟不会在公共政策目标上妥协。此外，欧盟气候立法虽暂未直接影响美国，但企业游说可能使环境法规成为争议焦点。他提醒，美国已威胁对欧盟数字监管发起301调查，且多项232调查涉及医疗设备等行业，紧张局势随时可能升级。

在美国单边主义背景下，贝尔塞罗呼吁欧盟在世界贸易组织（WTO）改革中发挥领导作用。他提出五大改革重点：强化产业与农业补贴规则、澄清“经济安全”政策与WTO关系、增强体系灵活性、改革争端解决机制、深化志同道合国家间的合作。欧盟需与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）成员及中国等关键方协调，尤其要在补贴规则改革中争取中国参与。尽管进展缓慢，但启动对话刻不容缓。

贝尔塞罗具有资深欧盟贸易政策经验。他曾作为欧盟首席谈判代表负责《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）谈判。在WTO乌拉圭回合谈判中，他跟踪贸易保护谈判、关税总协定（GATT）条款及功能以及贸易与环境领域的讨论。在多哈回合谈判中，他任欧盟—世贸组织协调员，主导贸易与竞争领域的谈判。他还曾任欧盟代表团驻联合国代表，负责WTO争端解决和贸易壁垒规则领域的工作。

《21世纪》： 近年来，美国的贸易政策出现了明显转向——从关税措施扩大到更广泛的产业政策和“经济安全”措施。你如何看待这些美国政策对美欧经贸关系的影响？

贝尔塞罗： 我认为这一点非常清楚。美欧贸易关系经历了一次根本性的演变。奥巴马政府时期，欧盟和美国曾试图谈判一项雄心勃勃、平衡的贸易协定，但未能实现。随后特朗普总统上台，显然在他的第一任期内无法就此类协定展开谈判。

虽然贸易领域存在摩擦，但当时并不突出——欧盟并不是美国的主要目标。拜登政府时期，美欧之间的合作确实更为紧密，但主要是由于俄乌冲突爆发后欧洲的安全形势所致。至于贸易政策，坦率地说，并没有太多实质性进展。拜登政府的贸易政策总体上比较被动。

如今的美国政府则截然不同——它采取了更为激进的立场，抛弃了以规则为基础的贸易体系原则，对欧盟推行强硬的贸易政策。这对跨大西洋贸易关系造成了极大的冲击。今年7月，双方达成了一项框架协议，我更愿称之为“风险缓解”举措。在我看来，这并不是美欧贸易关系的稳定基础，而只是为了限制美方关税的冲击，并避免在特朗普任期内进一步升级。

显然，我们正处于美欧关系的高度扰动阶段。从某种意义上说，欧盟也需要对与美国的关系进行“去风险化”。对欧盟而言，关键在于与那些仍然信奉基于规则的贸易体系、并致力于维护与欧洲稳健经贸关系的国家建立更紧密的伙伴关系。

《21世纪》： 美国采取的措施是否对钢铁、汽车或清洁能源等行业造成了长期扭曲？

贝尔塞罗： 如果你观察钢铁和汽车行业的情况，就会发现欧洲产业正面临极为艰难的处境。美国采取了保护主义政策，例如对钢铁征收50%的关税，对汽车征收的关税也提高至15%。这是一场“完美风暴”。

美国市场长期以来对欧洲汽车产业至关重要。拜登政府时期，欧洲对美汽车出口一度大幅上升，但如今由于新关税的影响，这一趋势正在逆转。虽然我们还需观察其最终走向，但目前已对欧洲汽车业造成显著冲击。

因此，对欧洲经济至关重要的钢铁和汽车两大行业正面临双重压力，前景极为严峻。

《21世纪》： 面对这种政策不确定性，欧洲企业如何应对？

贝尔塞罗： 他们正在非常困难的环境下尽力而为。一方面，他们积极开拓新市场、寻找新的增长空间；另一方面，他们也在强化欧洲内部市场的韧性。产业政策在欧盟及成员国层面都变得更加重要。但总体而言，当前的全球贸易环境对欧洲企业来说依然充满挑战。

《21世纪》： 美国采取的贸易保护措施是美国贸易思维的结构性变化，还是一种暂时、受政治驱动的做法？

贝尔塞罗： 这是个非常好的问题，但并没有简单答案。美国偏离以规则为基础的贸易体系的原因是深层次的。这种变化源于美国国内部分群体对全球化后果的不满——这种社会紧张关系在特朗普当选前就已存在。

很难想象美国短期内会重新担任全球贸易体系的领导角色。当然，这并不意味着美国政府将永远保持如此对抗的姿态。我们还需观察政治走向，包括中期选举的结果。

我确信，特朗普总统的关税政策不会实现其目标——它既不能帮助美国实现再工业化，也无法减少宏观经济失衡或控制通胀。从政治层面看，结果仍充满不确定性。因此，我们必须为各种情形做好准备，包括未来几年美国持续高度保护主义的可能性。

在这种情形下，西方内部的压力将进一步上升。不过我仍愿保持乐观。我职业生涯的大部分时间都致力于建设积极的跨大西洋关系，我也不愿排除未来美国政府在贸易领域重新展开建设性合作的可能。

《21世纪》： 欧盟如何调整其贸易和产业战略，以减轻美国关税和保护主义行动（例如针对钢铁、铝或汽车）的影响？

贝尔塞罗： 欧盟的部分应对策略是“多元化”。这也是我们看到欧盟重新推动多项贸易协定谈判的原因。欧盟正在推进与南方共同市场（Mercosur）自贸协定的谈判——政治上虽有难度，但我认为终将实现。

最近，欧盟还与印尼签署了《印尼-欧盟全面经济伙伴关系协定》。目前，欧盟已与新加坡和越南签署自由贸易协定，并正在与马来西亚和泰国展开谈判。同时，欧盟也希望在年底前与印度达成贸易协定。

因此，欧盟的战略部分是对外的——通过多元化建立更广泛的贸易伙伴关系；但同时也着眼于支持受“双重冲击”（即美国关税与全球产能过剩）影响的本土产业。一些保护措施恐怕难以避免，但我预计欧盟会确保这些措施符合WTO规则。

《21世纪》： 展望未来，你如何评估美欧贸易紧张关系再次加剧的风险？

贝尔塞罗： 当前美国的贸易政策极其难以预测。这从最近美国暂停与加拿大的贸易谈判就可见一斑。我们必须为各种可能性做好准备。

我希望美方能遵守7月达成的协议，从而降低冲突升级的风险。但我们仍需保持警惕。例如，特朗普政府曾威胁要对欧盟的数字监管发起301调查。虽然尚未发生，但风险依然存在。

此外，美国还在对多个关键行业（如医疗设备和机械）进行232条款调查，这些都可能影响欧盟出口。因此，紧张局势随时可能重新爆发。我希望我们能够避免进一步升级，就像我也希望美中紧张关系能够降温一样。

《21世纪》： 哪些领域最有可能引发争端？例如电动车、碳边境调节机制或数字服务税？

贝尔塞罗： 目前来看，数字监管领域最可能成为新的争端焦点——不仅是数字税，还有更广泛的数字规则。美国科技公司正向华盛顿施压，要求其对欧盟监管体系进行反制。

我认为欧盟不会在这一问题上让步。这些法律体现了重要的公共政策目标，欧盟不会停止执行。因此，我们很可能在这一领域看到新的紧张局面。

另一个潜在摩擦点是欧盟的气候立法——虽然碳边境调节机制（CBAM）对美国影响有限，因为美国对欧出口钢铁量不大，且生产过程相对清洁，但美国企业的游说可能使其他环境法规成为争议焦点。

不过，我认为7月的协议体现了欧盟的务实态度：接受了一项明显不平衡（15%关税显然不对称）但经济代价有限的协议。更重要的是，欧盟在此过程中并未在监管自主权或市场化投资原则上做出任何妥协，我预计未来也会继续坚持这一立场。

《21世纪》： 在美国采取单边行动的背景下，欧盟在稳定和重振多边贸易体系方面可以发挥怎样的作用？

贝尔塞罗： 对欧盟而言，WTO依然具有战略意义。我们必须现实地看待未来几年的可能进展，目前我们无法与美国就WTO改革展开严肃谈判，但我们仍需启动进程，希望在政治条件成熟时取得实质成果。

WTO规则中确实存在需要修补的空白。我认为改革应聚焦五个关键领域：加强关于产业和农业补贴的WTO规则；澄清“经济安全”政策与WTO原则的关系；提高体系灵活性，以容纳“开放的多边协议”；改革争端解决机制；加强志同道合成员之间的合作，以共同维护基于规则的贸易体系。

这些问题极其复杂，不可能三年内解决，但讨论必须开始。欧盟应当展现领导力，但它无法单独行动。这也是为什么深化与CPTPP成员的合作至关重要。并非要加入CPTPP，而是为了协调行动，推动WTO改革。

同时，欧中在WTO框架下也有合作空间。目前已有对话机制，但应进一步深化，特别是在补贴等关键议题上。没有中国的参与，就不可能真正推进补贴规则改革。

《21世纪》： 在当前的政治逆风下，中欧哪些领域仍有望实现务实合作？

贝尔塞罗： 中欧在许多领域都有合作潜力，气候政策便是显而易见的一个例子。在美国不仅退出责任，甚至试图削弱他人努力的当下，中欧在绿色转型领域的合作显得尤为重要。我认为，电力及更广义的绿色转型产业是最关键的合作领域，这包括钢铁产业，该行业面临多重挑战，需要中欧之间展开实质性合作与对话。

《21世纪》： 展望未来，你认为欧盟未来几年的贸易政策重点将是什么？

贝尔塞罗： 在本届欧盟委员会任期的剩余时间内，首要任务可能是巩固并扩展欧盟的自贸协定网络。欧盟已经拥有全球最广泛的自贸网络，但我预计未来将推动与大多数东盟国家完成谈判、批准南方共同市场协定、与印度达成重大协议，并深化与非洲的合作，尤其是在投资领域。

在当今动荡且充满不确定性的全球贸易环境中，真正的优先事项应是巩固这些伙伴关系，使一批国家继续坚持基于规则的贸易、深化一体化，并共同推动全球贸易体系改革。